晚清滿漢關係與新伊分治

1884年新疆建省後，並未如內地一樣設立總督，而是僅設巡撫，隸於陝甘總督，並保留了伊犁將軍一職，新疆因此出現了巡撫、將軍並立的政治局面，直到1916年。本文試圖以晚清滿漢關係為視角，對新疆這一建制格局形成的原因經過及其影響作一分析。

一、晚清滿漢關係的大背景

清朝是滿洲貴族入主中原所建立起來的全國性政權，作為統治民族，滿洲貴族始終與占人口絕大多數的漢族存在不同程度的民族矛盾。但隨著時間的推移，這種矛盾呈現出日益淡化的趨勢，「滿漢民族之間的密切關係有了很大發展」。清朝為擴大其統治基礎，在保證滿洲貴族統治利益的前提下，採取了「滿漢並用」「擇賢而任」的方針。滿洲貴族中一些要員也公開主張重用漢臣，大學士文慶就曾諫道：「欲辦天下事，當重用漢人。彼皆從田間來，知民疾苦，熟諳情偽。豈若吾輩未出國門一步，懵然於大計者乎？」尤其是鴉片戰爭爆發及太平天國起義以後，兵餉兩空的清政府無力支撐危局，不得不諭令各地廣辦地方團練，維護統治。滿洲貴族的逐漸腐化衰敗給漢族官僚的崛起提供了契機，以曾國藩、李鴻章等為代表的湘淮集團應運而生，並迅速發展起來。湘系、淮係為督撫者「與日俱增」，「這與太平天國起義以前相對照，滿洲貴族對省級政權的控制，真有一落千丈之勢」。

滿洲貴族為維護其統治利益，對漢族官僚採取了讓步政策。這一時期地方軍事集團領袖被重用，對於清皇室而言，更多的是為了應付內憂外患，從地方上尋求其權力的支撐點。但正是這種讓步政策，導致清朝的統治從中央到地方都發生了前所未有的變化，新的漢人地方軍事集團崛起並左右了19世紀後期晚清政局的發展。滿洲貴族開始感到其特權和地位受到了嚴重威脅，其在重用漢人的同時，愈加害怕漢人羽翼豐滿，形成尾大不掉的局面，滿漢官僚之間的權力爭奪便不可避免地爆發了。有學者將晚清滿漢勢力的消長分成四個階段：「滿漢矛盾緩和(1851年太平天國起義前)、漢族地主勢力急劇上升(1851年至1864年的太平天國運動期間)、滿漢博弈(1864年太平天國運動失敗至1900年義和團運動)、滿洲貴族最後反撲及失敗(1901清政府「新政」開始至1912年清帝退位)。」滿漢關係的這一變化暨權力的不斷調和爭奪貫穿於晚清政治生活始終，並成為其主要特徵之一，一直延續至清朝滅亡。

新疆建省時期，正值滿漢博弈的關鍵時期。在此背景下，新疆的建省工作及各項事業的發展，便不可避免地打上滿漢官僚權力爭奪的烙印。

二、新伊分治局面形成的滿漢關係因素

光緒十年(1884年)，新疆建省，這是晚清政治生活中一件比較重要的事件。由於情形的複雜特殊，建省後新疆並未自成格局，而是僅設巡撫、隸於陝甘總督，並保留了伊犁將軍一職。伊犁將軍的許可權雖較前大為縮小，但仍統轄伊犁、塔城及滿營、錫伯、索倫、察哈爾、厄魯特各營，監督蒙古、哈薩克、布魯特各部落，節制伊犁鎮標，辦理中俄交涉事務，「其職權與內地各將軍之附麗於省者不同」，實際是於新疆巡撫外另樹的獨立機關。巡撫表面上看有統治全疆之責，「而自內容言之，則將軍、參贊隱有專理蒙哈部落之權。人民既判，土地遂分，而政治亦因之阻格，遂有一剖不可複合之勢。」巡撫與將軍並立的局面，事實上造成了新(新疆)、伊(伊犁、塔城地區)的分治。

新伊分治的原因是多方面的，表面上看，伊犁將軍未被裁撤是出於鞏固新疆特別是伊、塔地區邊防的目的；但從深一層來觀察，特別是在晚清滿漢關係的大背景下，則是滿漢官僚集團在新疆權力爭奪上互相妥協的結果。

新疆建省前和東北一樣，歷任將軍都是由皇族或八旗要員擔任，即使下層主要官員的設置也是以滿族官僚為主導，新疆實際上成為滿洲貴族的傳統勢力範圍。清朝對漢人勢力進入新疆有著嚴格限制，並「利用分化政策，使各族孤立，尤嚴禁邊族漢化，……以便易於統治」；「(其)對國內邊疆民族政策方面，除了將蒙古當做其自己背後的力量外，還切斷新疆回部和漢人的關係，使其孤立成為清廷直接控制的領域。如此可在清朝統治體系中，造成自中國東北、蒙古至新疆(乃至於西藏)聯成一道堅強的防線，其對外鞏固了國防，對內則包圍了漢族的形勢」。

但是，滿洲貴族獨控新疆的現象隨著以左宗棠為首的湘系集團進軍新疆而發生了改變。以漢人組成的湘系集團在西征平叛中立下了汗馬功勞，其勢力隨著新疆的收復而不斷壯大，曾任陝甘總督的楊昌浚有著「上相籌邊未肯還，湖湘弟子滿天山」的詩句。左宗棠、劉錦棠等湘系將領在收復新疆的過程中，為恢復生產、處理善後事務，在新疆各地廣設善後局，其官員也大多指派漢族官吏充任。新疆收復後，清廷不得不在很大程度上依賴這些漢族官吏，從而改變了建省前滿洲貴族獨攬新疆軍政大權的局面，滿洲貴族對此並非心甘情願，只是迫於形勢才不得不讓出很大一部分權力。因此，如何最大限度地保留自己在新疆的權力利益是新疆收復後滿洲貴族最關心的問題，滿漢官僚在新疆的權力博弈便隨著新疆設省問題的提出而展開了。

滿洲貴族權力在新疆的不可觸動性在龔自珍提出建省方案時就已初現端倪。龔自珍提議督撫並設或以督兼撫，裁撤伊犁將軍、副都統、辦事及領隊大臣等，另設正二品總統西邊辦事大臣一員，受總督節制，與提督、巡撫互相節制。(11)龔自珍看到了軍府制度的不可持久性及滿洲官員的腐敗，希望通過互相牽制的辦法使吏治有所澄清。但其裁撤伊犁將軍的主張無疑觸動了滿洲貴族的神經，加之龔氏人微言輕，所以其主張長期不被人重視。其後文人朱逢甲提出的根據新疆天山南北兩路的地形特點，把新疆分為山北、山南，設兩山總督，阿克蘇為山南省巡撫駐所，烏魯木齊為山北省巡撫駐所，同樣因不符合當政者利益而被忽視。(12)

左宗棠率湘系大軍西徵收復新疆的過程中，建省方案再次被提出。左宗棠設省方案的中心主旨是：督撫並設，將鎮迪道、哈密從甘肅劃歸新疆管轄，設新疆總督於烏魯木齊，新疆巡撫於阿克蘇；設伊犁、鎮迪、廣安、阿克蘇、喀什5道以及5府、4直隸州、21廳縣；保留伊犁將軍，將軍率旗營駐紮伊犁，統伊塔旗、綠各營。(13)

湘系集團出身的左宗棠在提出新疆建省方案的時候，已經看到了滿漢矛盾的存在，其建議保留伊犁將軍，即是未敢過於觸動滿洲貴族在新疆的勢力而提出的權宜之計。但其建省方案，仍不能為滿洲貴族所接受。雖然伊犁將軍一職得以保留，但職權範圍卻大大縮小為只管兵事，伊犁將軍成為總督治下的官員，一如內地各省駐防營制之將軍附麗於省者，這是一直獨掌新疆的滿洲貴族不能接受的。而且以當時軍功來看，以湘系將領劉錦棠為著，其在收復新疆中取得的成績，「可與西方國家統帥們最光輝燦爛的功績相比擬」(14)，根據清朝地方官員不分滿漢，「惟擇賢而任」(15)的原則，一旦設立總督，劉錦棠是首要人選，這與滿洲貴族防止湘系集團勢力在新疆獨大的意圖相違背。所以清廷一再堅持「惟現在伊犁尚未收復，布置一切，不無窒凝」，沒有正式宣布新疆建省，依然只是同意左宗棠先籌辦建省的各項事宜，一意推諉。(16)從進軍收復新疆開始，到伊犁回歸，再到調任兩江總督，左宗棠先後六次上奏籌劃新疆建省的方案，均未得到批准，一則當時新疆確實不便脫離陝甘自立，二則不可排除其設立總督的建省方案不符合滿洲貴族所希望在新疆獲得的權益底線的因素。

之後，陝甘總督譚鍾麟又提出新的建省方案：南疆七城各設一官，暫不設置督撫，保留伊犁將軍；將吐魯番作為南路城池，在吐魯番以西以南的七城各設一官，「更於喀什噶爾、阿克蘇兩處各設巡道一員，如北路鎮迪之例，皆歸欽差大臣統轄。」(17)譚鍾麟以在任陝甘總督的身份否定其前任左宗棠所提新疆先設督撫的意見，奏請新疆先設道府州縣，將「遞設總督」一節放在「如果地方日增富庶」之後，很可能他看到了當時朝廷在新疆建省問題上的遲疑不決，故有此奏，意在將建省一事向後推遲。

劉錦棠的建省方案與左氏、譚氏都不同。他主張只設巡撫，駐烏魯木齊，與陝甘聯為一氣；設鎮迪、阿克蘇、喀什3道；伊犁、塔爾巴哈台不設道，保留伊犁將軍。(18)

劉錦棠作為跟隨左宗棠轉戰天山南北多年的部下，深得左宗棠的信賴，也了解左宗棠新疆建省方案的內容。光緒四年(1878年)，左宗棠在《答劉毅齋太常》的信中談到：「新疆開設行省，……擬先將大概情形具奏……尊論四回城規模，與鄙吻合。」(19)這裡的「尊」即指劉錦棠。此外，左宗棠在光緒六年(1880年)四月的《復陳新疆宜開設行省請先簡督撫臣以專責成折》中，提及「凡茲所擬建置大略，雖經臣與新疆在事諸臣悉心商訂」(20)，這裡所說諸臣自然包括劉錦棠，左宗棠的新疆「建置大略」，自然也為劉錦棠知曉。行伍出身的劉錦棠儘管沒有詳細研讀過輿地學的典籍，但他坐鎮新疆督辦實際事務，對具體情況是有自己的認識和主張的。事實上，劉錦棠是總結了左宗棠數次請旨均未獲批的經驗教訓，並以左氏、譚氏的建省方案為藍本加以增減、有所變通而形成了自己的建省方案。

在幾種方案中，劉氏方案是最能為滿漢官僚集團都接受的折中方案。其建省主張一方面考慮到中央上層的意見，同時也兼顧了當時伊犁將軍金順的權力利益。金順等率領的旗營雖不是收復新疆的主力，但畢竟代表了滿洲貴族在新疆的勢力。劉氏方案只提及設立鎮迪、阿克蘇和喀什噶爾三道，未涉及伊、塔地區，實際上就是將伊、塔地區暫時劃歸伊犁將軍金順統轄，與其在權力利益上同分一杯羹，這也是其方案很快獲批的重要原因之一。同時劉錦棠又很好地處理了與當時陝甘總督譚鍾麟的關係。劉氏主張巡撫隸屬陝甘總督，主要原因就是政治上不便於擺脫傳統的隸屬關係、經濟上無法擺脫陝甘兩省的後援。誠如劉錦棠所說：「(新疆軍務)皆賴譚鍾麟、楊昌浚誼篤公忠、力顧全局，故能勉強支持。向使甘肅大吏稍存畛域之見，則邊事已不堪問。若將關內外劃為二省，以二十餘州縣孤懸絕域，其勢難以自存，且後路轉餉制械諸務，必將與甘肅分門別戶以清眉目，所需經費較目前必更浩繁，其將何以為繼。」(21)

縱觀歷次建省方案的提出及劉錦棠建省方案的最終獲准實行，如果拋除其他因素，單就是否設立總督統一事權還是巡撫、將軍並立的問題，實際上就是滿漢官僚在新疆權力分配、互相妥協的具體表現。清廷之所以最終採納劉氏方案，正是因為其主張不設總督，不僅能較好地處理與陝甘總督的關係，更重要的是它能最大限度地保留伊犁將軍的權力，而不致於使漢族官僚權力過分擴張，從而更接近清廷的一貫宗旨。左、譚、劉等人的建省方案都不約而同地保留伊犁將軍一職，就是這種微妙形勢的反映。故新、伊分治局面的出現，是滿漢官僚集團在新疆權力分配上互相妥協的必然結果。

三、新伊分治局面下滿漢畛域的具體表現及其影響

新疆正式建省後，在新、伊分治，撫、軍並立的局面下，滿漢官僚兩大不容、權力掣肘的現象很快凸顯。這首先表現在伊塔道的設置上。

如上所述，劉錦棠為使新疆儘快建省，提出了能夠為滿漢官僚都接受的折中方案。但伊塔地區暫不設道，仍由伊犁將軍控制，這並不是劉錦棠的本意，只是當時的權益之計。故劉錦棠在新疆南路基本完成郡縣建置後，開始嘗試統一事權的工作。光緒十二年(1886年)，他上折陳請：「伊犁及塔爾巴哈台等處原系新疆北路，輔車相依，不容漠視，擬請仿照鎮迪道之制，增置伊塔道一員，駐紮伊犁，兼管塔城事務，改伊犁撫民廳為府，改塔城通判為撫民同知，加理事銜，兼管屯田水利，庶幾官事有聯，而屯政亦因之具舉。」(22)並在「擬設伊塔道府等官折」中將伊塔道下府州縣官的設置計劃上奏。(23)

設立伊塔道實際上是劉錦棠在新疆全面推行行省制度的一次嘗試，是有益於新疆各項事業發展的，但因其削弱了滿洲貴族的權力和既得利益，因此遇到很大阻力。代伊犁將軍錫綸堅持「應從舊制，官不可設」(24)，繼任將軍色楞額又以「伊塔遠居邊要，巡撫礙難遙制」(25)為由，塔城參贊大臣額爾慶額以「塔城僻處偏隅，巡撫萬難專轄。請仿照科布多之例，仍歸參贊大臣鎮守專轄」(26)，意在阻撓巡撫管理伊、塔地方行政。由此造成中央決策的左右為難。

劉錦棠並未因此讓步，光緒十五年二月(1889年3月)，他再上「伊犁及塔爾巴哈台等處事權不一請旨定決折」：「伊犁鎮道等官應歸撫臣統轄，則地方一切及勇營冊籍，即應由色楞額悉數移交，以符體制。或以將軍兼管伊犁、塔爾巴哈台等處巡撫事務，自伊犁原管大河沿以西及塔爾巴哈台等處，仍劃歸將軍管轄，臣即無庸過問」，「自新疆設省以來，臣與將軍已屬有專責，近復經部議裁撤伊犁參贊，設副都統二員，經改駐防之制，是職司已定，即不應復總統之名」，故將軍原來「所領敕書及原頒印信均應更換劃一」(27)。六月，劉錦棠、楊昌浚、魏光燾三人又聯銜上奏，稱「伊犁、塔爾巴哈台本皆新疆境地，今既建省設官，則伊、塔無容獨異。蓋同此邊疆，必須聯為一氣。……至原奏內稱『伊犁距省太遠，巡撫礙難遙制』，查南路喀什噶爾道，距省4000餘里，遠於伊犁約且數倍，伊犁距省不過1400餘里，已難遙制，然則南路兩道所屬又將如何？且塔爾巴哈台距伊犁之距省城，正相等耳，將軍能制塔爾巴哈台之地，豈巡撫獨不能制伊犁之地？」(28)最終，清廷迫於壓力，才不得不名義上同意巡撫管轄伊、塔等處地方文武，「伊犁將軍除管兵外，毫不得干預他事」(29)。

伊塔道雖然設立，但伊犁將軍的許可權其實並未因此縮小，撫軍事權混淆的現象依然普遍存在。從之後的史料記載看，在有關新疆事務的各項諭旨中，一般將軍仍舊列名在前，以示尊崇；將軍仍管轄伊、塔地區各項事務，甚至有上奏全疆事務的權力。這種現象在光緒三十一年(1905年)長庚第二次出任伊犁將軍後表現得更為徹底。

此時正值清末新政及君主立憲時期，以慈禧為首的清中央政府打著實施新政、平滿漢畛域的口號，暗中卻在鞏固勢力。同時，國內革命勢力反滿呼聲的高漲，也直接影響到了新疆，新疆的漢族尤其是哥老會等會黨成員不斷掀起反滿運動。(30)滿洲貴族為圖恢復昔日特權，進行了最後反撲，這在新疆地區的表現就是伊犁將軍的許可權被不斷加大。光緒三十一年滿洲正黃旗人長庚第二次出任伊犁將軍，清中央特賞加兵部尚書的兼銜，並諭令「所有新疆地方文武及兵餉一切事務，均歸該將軍節制」(31)。無獨有偶，這一年聯魁又補授新疆巡撫，這是新疆建省以來第一位滿族巡撫，顯然不能排除清廷趁機加大滿洲貴族對新疆控制的意圖。宣統三年(1911年)，蒙古正紅旗人志銳調任伊犁將軍，清廷又以「伊犁為西北門戶、亟宜實力經營」為託詞，諭令「所有(伊犁)附近地方文武各官，均歸該將軍節制考查」，而不再經手巡撫。(32)可見，撫軍事權混淆、權力掣肘的現象是貫穿於晚清新疆政治生活始終的。

撫軍之間的衝突，表面上看是「總統體制」與行省體制的矛盾，其實從深一層次觀察更是滿漢官僚的畛域之見、權力紛爭。伊犁將軍長庚在談及撫軍衝突時曾這樣說：「文武有如二姑為婦之難，地方生政出多門之弊。」(33)新疆最後一任巡撫袁大化，也以其自身所歷，分析了新疆建省後政治局面：「(本想)整理墾牧各政，因蒙哈地方多屬將軍統轄，不免先自懷越俎之嫌，亦實有窒礙難行之處。可知畛域之見起於習慣而中於人心，事地使然，牢不可破。迨施之事實，隔閡尤多。」(34)

新、伊分治的弊端是顯而易見的，正如劉錦棠主張設立伊塔道以統一事權時描述：「今既建省設官，則伊、塔無容獨異。蓋同此邊疆，必須聯為一氣，而巡撫統轄全境，尤應並計兼籌。若以伊、塔一隅之地畫疆而理，不特事涉紛歧，且恐形勢擀格，貽誤必多。」(35)1914年楊增新也親歷總結道：「伊犁將軍於新疆巡撫外另樹一獨立機關，其職權與內地各將軍之附麗於省者不同。故歷年以來，兩大不容，辦事每多窒礙。」(36)由於滿漢畛域的存在，導致新疆巡撫、將軍的矛盾始終不能很好地調和。巡撫與將軍並存，在處理內政外事方面意見分歧與相互掣肘自然在所難免，造成事權不一、各自為政；有清一代，新疆本就依賴內地各省的協餉供濟，新、伊分治使得餉銀枯竭的清政府又必須同時支持分立的兩套機構及其運轉，其困難程度可想而知。這也是造成新疆吏治不整、經濟滯後的主要原因之一。

1916年，楊增新將原來伊犁將軍的一切職權統歸新疆都督，清末伊、塔地區和蒙、哈各部隸屬於伊犁將軍的體制不復存在，新、伊、塔地區的行政最終實現了統一。

晚清漢族官僚的崛起，引起了滿洲貴族的恐慌；滿洲貴族在重用漢人的同時，愈加害怕其羽翼豐滿，時刻存有防範之心，滿漢畛域貫穿整個清末。新疆建省時期，正值滿漢博弈的關鍵時期，新、伊分治局面的形成，正是滿漢官僚權力分配、互相妥協的結果。清政府從安定新疆大局出發，雖不得不名義上同意巡撫統領全疆的原則，但處理具體問題時，對伊犁將軍又有所偏袒，以致造成撫軍不洽，辦事每多窒礙，負面影響顯而易見。巡撫與將軍並存，使得新疆地方無形之中出現兩個政治中心，兩大不容，權力掣肘，事實上削弱了新疆的防務體系和行政的統一性，是新省體制中的不和諧音符。

注釋：

楊學琛：《清代民族史》，四川民族出版社，1996年，第111頁。

福格：《聽雨叢談》卷三，《八旗直省督撫大臣考》，中華書局，1997年。

薛福成：《薛福成選集?書長白文端公相業》，上海人民出版社，1987年，第250頁。

龍盛運：《湘軍史稿》，四川人民出版社，1990年，第482頁。

左之濤：《晚清滿漢勢力的消長及其原因探析》，《煙台教育學院學報》2005年第1期。

有清一代，將軍與巡撫屬於不同的權力體系；各地將軍皆隸屬理藩院，為滿洲貴族的傳統權力，漢族官僚無法染指；各地督撫則隸屬於內閣，多由漢族官僚擔任。

楊增新：《補過齋文牘》丙集上，台北：文海出版社，1966年，第720頁。

王樹楠：《新疆圖志》卷一六，東方學會據志局本鉛印，1923年，第13頁。

見王樹楠：《新疆圖志》卷二七，《國朝職官表題名一?置省以前》，第1～15頁。

林恩顯：《清朝在新疆的漢回隔離政策》，台灣：商務印書館，1988年，第17、1頁。

(11)龔自珍著；王佩諍校：《龔自珍全集》，上海人民出版社，1975年，第106～111頁。

(12)朱逢甲：《西域設行省議》，見王錫棋輯：《小方壺齋輿地叢鈔》(二)，杭州古籍書店，1985年，第119頁。

(13)左宗棠：《左宗棠全集?奏稿七》，嶽麓書社，1996年，第528～530頁。

(14)[美]馬士著；張匯文等譯：《中華帝國對外關係史》，第二冊，三聯書店，1958年，第363頁。

(15)《聽雨叢談》卷三，《八旗直省督撫大臣考》。

(16)《清德宗實錄》卷一一三，中華書局，1987年，第1頁。

(17)朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第二冊，中華書局，1958年，第1376～1382頁。

(18)劉錦棠：《劉襄勤公奏稿》卷三，台北：文海出版社，1985年，第399～403頁，第409～416頁。

(19)《左宗棠全集?書信三》，第386頁。

(20)《左宗棠全集?奏稿七》，第529頁。

(21)《劉襄勤公奏稿》卷三，第412頁。

(22)《劉襄勤公奏稿》卷十，第1353頁。

(23)《劉襄勤公奏稿》卷一二，第1565頁。

(24)奕等撰：《平定陝甘新疆回匪方略》卷三二，中國西北文獻叢書，1990年，第313頁。

(25)《清德宗實錄》卷二六五，第22頁。

(26)《清德宗實錄》卷二九，第13頁。

(27)《劉襄勤公奏稿》卷一六，第2021～2027頁。

(28)《光緒朝東華錄》第三冊，總2621頁。

(29)《清宣統政紀》卷五一，中華書局，1987年，第7頁。

(30)張大軍：《新疆風暴七十年》第一冊，台北：蘭溪出版社，1980年，第31頁。

(31)《清德宗實錄》卷五四八，第10頁。「按清代制度，地方總督例兼兵部尚書銜，巡撫例兼兵部侍郎銜，為的是便於督率調遣地方駐防軍隊。劉錦棠因軍功卓著，破例兼了兵部尚書銜，其後各任巡撫只兼提督銜。長庚以兵部尚書兼銜節制全省地方文武，這就使得本來已經明確了的撫軍之間的職權又變得不明確了，而且有倒退到軍府制上去的勢頭」。見紀大椿：《新疆建省餘事述議》，《新疆社會科學》1990年第1期，第123頁。

(32)《清宣統政紀》卷五一，第4頁。

(33)《新疆圖志》卷一六，第13頁。

(34)《新疆圖志》卷一六，第14頁。

(35)《光緒朝東華錄》第三冊，總2621頁。

(36)楊增新：《補過齋文牘》丙集上，第720頁。

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