減少擔憂，中國的債務風險在可控範圍之內

改革

2008年開始的全球金融危機爆發後，多數國家相繼發生主權債務危機或地方債務危機。出於各種原因，國內外開始關注中國的債務問題。隨著中國經濟持續下行壓力加大、債務規模不斷擴張，各方面對中國債務風險加劇的擔憂趨於增大。

報紙原文：《中國的債務風險在可控範圍之內》

作者：國家金融與發展實驗室課題組

地方政府槓桿率為22.7%

2015 年起實施的新《預演算法》規定：除發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。同時，由財政部牽頭對新《預演算法》實施前截至2014 年末的地方政府性債務存量進行了清理甄別，對屬於政府債務的部分，納入限額管理和預算管理範圍，允許地方逐步發行地方政府債券進行置換。基於此，要估算地方政府債務，應主要考慮兩個部分：一是地方政府債券。以新《預演算法》出台為界，一部分涉及2009年以來發行的截至2014年底地方政府性債務存量中的地方政府債券；另一部分涉及2015年以來發行的地方政府一般債券和專項債券。根據Wind資料庫，截至2016年末，地方政府債券餘額為10.6萬億元。二是清理甄別認定的2014年末非政府債券形式存量政府債務。根據財政部提請全國人大常委會審議批准2015年地方政府債務限額的議案說明中披露的數據，截至2014 年底，地方政府性債務總規模為24 萬億元。具體來看，政府負有償還責任的債務為15.4 萬億元，或有債務（即政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務）為8.6 萬億元。其中，只有前者是被鎖定的地方存量債務。在這15.4 萬億元中，有1.06 萬億元是之前發行的地方政府債券部分，剩餘14.34 萬億元是通過銀行貸款、BT（含拖欠工程款等應付工程款）、企業債券（含中期票據、短期融資券）、信託和個人借款（含面向個人的集資）等非（政府）債券方式舉借的存量債務。

《財政部關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）明確指出：地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，經過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換。從置換債券的推進情況看，2015 年發行了約3.2 萬億元，2016 年發行了約4.8萬億元。這就是說，截至2016年底，已累計發行置換債券約8萬億元，還剩餘約6.3 萬億元存量債務需要置換。

將截至2016年末的地方政府債券餘額和待置換的存量債務規模加總，得到地方政府債務餘額為16.9萬億元。如此計算，地方政府槓桿率為22.7%。

以上估算，主要涉及的是法律意義上的政府債務。事實上，還有一些在法律上不被認定為政府債務的部分。考慮到政府在其中的關係，也可能產生隱性「准財政」債務，同樣應當給予關注。一是擔保債務和救助債務。《地方政府性債務風險應急處置預案》和《地方政府性債務風險分類處置指南》對存量或有債務做了分類處置規定。存量或有債務，乃至新增或有債務，都可能引致政府支出責任的擴大，可以視為準政府債務。至於財政資金的實際償還規模，則需視政府代償率的具體情況而定。我們認為，或有債務是基於特定事件發生，多屬於底線責任。可能存有爭議的方面是對風險程度的判定，以及相應的或有債務演變成確定債務的風險概率賦值問題。審計採用了經驗值的處理方式，但歷史與未來之間是否具有相關性，還值得進一步討論。

二是2015年以來新增的地方融資平台債務。按照新修訂的《預演算法》和國發[2014]43號文的規定，融資平台公司舉借的債務，將不再是地方政府法定必須要償還的債務，或者說法律上負有償還責任的債務。做出此種安排，本質上是為了切斷地方融資平台依靠政府信用融資的渠道，明晰政府信用與企業信用的嚴格邊界。但是，在當前形勢下，地方政府融資平台的屬性和定位依舊模糊不清，融資平台與地方政府的剝離並不徹底，兩者的關係還處於「剪不斷，理還亂」的狀態。由此，相比於非城投公司的一般國有企業，城投公司還是在更大程度上依賴於政府信用的支撐，其信用獨立性尚未實現。

中國政府負債率在37.8%～43.1%之間

雖然根據《地方政府性債務風險應急處置預案》的規定，2015年及以後發行的城投債不屬於地方政府性債務，政府實行不救助原則，但是考慮到其與地方政府的複雜關係，這裡仍將其列為廣義上的地方政府或有債務納入討論範圍。因此，本報告在討論地方政府債務時包括三個部分的債務：地方政府債券（含2017年置換債），2014年12月31日以前未償付的城投債，2015年及以後發行的城投債。其中，在分析過程中將主要分為兩個口徑：包含2015～2016年發行的城投債計為寬口徑，不包含的計為窄口徑。

根據估算口徑的不同，截至2016年底，全國地方政府債務總規模在16.9～21.3萬億之間。如嚴格依照財政部的定義（即窄口徑）來計算，江蘇、浙江、山東分別以1.57萬億、1.13萬億和1.11萬億的債務規模位列全國前三，分別比2015年上升了48.7%，24%和19.8%。如依寬口徑計算，江蘇的債務規模大幅升至2.27萬億、浙江的債務規模升至1.34萬億，湖南則以1.28萬億的債務總額超越山東位居第三。

從負債率來看，根據估算口徑的不同，截至2016年底，全國地方政府債務規模約為GDP的22.7%～28%之間，如果加上中央政府負債率15.1%，則中國政府負債率在37.8%～43.1%之間。這不僅距離國際警戒線60%仍有較大空間，而且其均值距離穆迪A級主權政府2016年債務負擔的中值（40.7%），仍有一定距離。故而我們認為，從總體來看，我國地方政府債務仍處於較為安全的範圍，穆迪降低中國主權信用等級的依據並不充分。

新治理架構下的地方政府債務風險

近年來，中國不斷規範地方政府舉債融資機制，除了將地方政府債務納入預算管理、對地方政府債務實行限額管理、建立地方政府債務風險預警及應急處置機制外，還推出了存量債務置換、PPP 模式推廣、融資平台公司市場化轉型等具體舉措，對化解地方政府債務風險起到了一定的作用。同時也應看到，在這一過程中，亦出現一些新動向、新問題，需要引起關注。

債務置換與流動性風險緩釋。為降低地方政府債務償還的流動性風險，自 2015 年 5 月開始，國家啟動了地方政府債務置換工作。至 2016 年底，全國地方累計完成置換計劃的 55.8%。地方債務置換的實質，是在財政部甄別存量債務的基礎上，把原來地方政府的短期、高成本債務（包括銀行貸款、城投債、信託融資等）換成中長期、低成本的地方政府債券。以降低融資成本，延長債務久期，改善地方資產負債表。通過以時間換空間，緩解到期債務集中償還壓力，最終消化存量地方政府債務。

PPP模式的引入與債務壓力的緩解。2014 年以來，政府和社會資本合作模式（即 PPP 模式）在基礎設施和公共服務領域受到關注並得到推廣。PPP 模式實施的過程中，投資者（或特別目的公司）可以通過銀行貸款企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。政府對投資者（或特別目的公司）按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者（或特別目的公司）的償債責任。由此明確政府和企業的責任，做到誰借誰還、風險自擔。通過加強政府公共投資與民間投資的合作，實現了政府風險向市場風險的部分轉移，並相應減少了地方政府的舉債需要，在一定程度上降低了地方政府的債務風險。

融資平台轉型不暢以及新的替代性融資方案出現。在新《預演算法》和 43 號文的治理框架下，要取消融資平台公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平台公司市場化轉型改制。但從實際情況看，當穩增長的強烈訴求逐漸上升成為主導因素後，地方政府融資平台的屬性重又變得模糊起來。在未來一段時間內，地方政府融資平台的尷尬定位或將持續，這是由穩增長所引致的系列邏輯推演的自然結果。一是穩定增長仍然依賴基建投資；二是基建投資尚需政府投入；三是政府投入仍然依賴債務融資；四是債務融資仍然依賴平台舉債。總之，只要現行政府主導資源配置方式、投融資體制、財稅體制等制度環境不發生根本性調整，只要穩增長的終極目標依然發揮導向作用，融資平台與地方政府的剝離就難言徹底。

化解政府債務風險的思考與建議

深入探究政府債務特別是地方政府債務累積且屢禁不止的根源，體制性因素是絕對不能忽視的。下一步要防範和化解潛在的政府債務風險，從根本上說，需通過深層的體制性改革來有效控制債務增量。為此，可重點在以下三方面推出更多實質性舉措。

進一步硬化地方政府的預算約束。這是化解地方政府債務風險的關鍵。事實上，2015 年以來出台的一系列治理舉措，如通過立法的形式規定地方政府的債務上限等，已經朝這個方向做了不少努力，未來還需要進行更深層次的改革。一是進一步推進市場化的地方政府債券發行機制，對地方政府的舉債行為形成強大的市場約束。二是進一步健全信用評級體系，提高地方政府的財政透明度。目前在地方債發行過程中，仍然缺乏合理有效的信用評級機制。三是加大違約懲戒機制的實施力度，嘗試引入地方政府財政破產制度。

進一步有效動員民間資本進入基礎設施和公共服務領域。要進一步發揮 PPP 在地方資本性項目融資中的關鍵作用，還需在制度設計上對民間資本形成足夠的吸引力，其要者：一是理順價格管理體制。二是確保新進入企業和原有壟斷企業（在位企業）之間的公平競爭。三是確保政府承諾的可信性以及政策的穩定性。

理順中央與地方間的財政關係。為緩解因支出責任和收入權利非對稱性分權而衍生的地方政府融資壓力，除了事權劃分方面，在繼續充分發揮地方政府作用的同時，適當強化中央政府的支出責任外，還應在財權劃分上，以設法增加地方自主性財政收入為核心目標，完善地方主體稅種，合理劃分共享稅，改革稅權過度集中的體制。我們認為，應結合土地、房產稅制改革，通過開徵物業稅或不動產稅來優化地方稅結構，將其逐步培育成為地方政府的主要稅源和地方稅的主體稅種，以此提高地方財政的自給率。另外，除了財產稅外，從世界各國地方稅體系的普遍特徵看，資源類稅種，以及目的和行為類的稅種也是地方稅的主體形式。為此，應加快資源稅的改革，並儘快開徵環境稅、碳稅，作為地方主體收入來源的重要補充。（課題負責人：李揚、常欣、殷劍峰；課題組成員：劉學良、湯鐸鐸、張 瑩 張曉晶、范麗君、欒 稀、彭興韻、曾剛、蔡真、黎紫瑩）

文章原載於社會科學報第1566期第2版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

《社會科學報》新媒體平台

點擊展開全文

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！