原贵美惠：旧金山体系下的竹岛/独岛问题

2009年，在加拿大多伦多市举行的一场日语演讲比赛中?》为题参赛。它立刻引起了大多数评委的关注，因为在日语演讲比赛中选择这一话题似乎太过勇敢和挑衅，考虑到该项赛事是由日本政府、一家半官方组织和一些日本公司赞助就更是如此。

这名学生先以简单的语言和表达方式，讲述了她对日本音乐和文化的兴趣、学习日语的经历，以及她的祖辈对日本的负面观念。“但由于这个岛，”她说，“很多韩国人不喜欢日本，而且很多日本人也不喜欢韩国”。她的演讲并非完全支持韩国或日本的领土主张。现摘引部分内容如下:

根据韩国历史，但日本资料却显示它是一个日本岛屿。

重要的是消除韩国民众对日本的偏见，以及日本民众对韩国的偏见。

如果双方都努力更多一点理解对方，我们将学到很多，包括一个事实，即我们并非有那么多不同。

这位学生的演讲只有三分钟，但足以凭借其纯熟的发音及对学习的热情打动评委。当参赛的很多学生都在谈论他们在日本的有趣经历或夸奖日本的文化和社会时，她的演讲出人意外，并在某种程度上令人眼前一亮，最后成为本次比赛的获奖演讲之一。

如这位学生所言。这将最终有助于消除韩日民众对彼此的偏见，尤其是考虑到该争端在两国关系中具有多么大的象征意义。然而，也正如她指出的那样，这当然不是一个可以简单解决的问题。半个多世纪以来，日本和韩国一直通过双边框架处理该问题，但两国对立的立场至今未得到根本改变。只要该问题仍停留在同样的双边解决框架内，历史就将难以确保它的解决会有一个光明的未来。

旧金山体系下的竹岛/独岛

当前东亚的各种地区冲突。该处置清楚地反映在“旧金山对日和约”(以下简称“旧金山和约”)之中。这些问题包括日本与俄罗斯之间关于北方领土/南库页岛的主权争端、中国与日本的钓鱼岛之争、中国与其东南亚邻国的南沙群岛和西沙群岛之争、台海问题、朝鲜半岛的分裂，以及作为美国在该地区大规模军事存在支柱的“冲绳问题”。所有上述领土都曾在日本的控制之下。但在二战后，它们的最终处置并未在对日和约中得到清楚规定，从而在这一地区留下了各种未决问题的种子。

关键问题在于它是否包含于日本在“旧金山和约”中宣布放弃的“朝鲜”(Korea)之中。和约并未界定朝鲜的精确界限，尽管它明确指出包括济州岛(islands of Quelpart，Jeju)、巨文岛(Port Hamilton，Geomun-do)、郁陵岛(Dagelet，Ulle-ungdo)，但不清楚是否包含竹岛/独岛。该问题就肇始于1951年在旧金山签署的包含有争议的领土处置的对日和约。

还有不少对全球和地区冷战背景下战后韩国和朝鲜战争的研究。然而，这些问题往往被孤立对待，而很少注意到它们之间，以及它们与其他地区冲突之间的关系。尽管如此，对朝鲜的处置是在不断升级的冷战背景下准备并最终写入对日和约之中的，尤其是在认为韩国可能为北方政权所统一的情形下。竹岛/独岛争端在某种意义上是在日本与北朝鲜之间遗留下来的。除冷战影响外，跨越地区冲突的历史与政治的互动关系在东亚也往往被忽视，但它们却是更好理解并可能解决包括竹岛/独岛问题在内的部分冲突(如果不是全部的话)的关键。

(一)美国亚洲战略中的朝鲜与日本

冷战的出现是一个美苏关系从合作走向对抗、从罗斯福的私人外交转变为杜鲁门的国务院外交的过程。在这一过程中，雅尔塔体系在亚太国际秩序上的蓝图被逐渐扭曲，并转化纳入旧金山体系之中。其中，朝鲜半岛“由国际托管走向独立”的计划破产，并转化为僵化的南北对抗。

朝鲜对美国政策的重要性在二战及战后依然居于次要地位。在1945年2月举行的雅尔塔会议上，美国的亚洲政策主要着眼于保持与战时盟友的合作关系，将其作为根除日本军国主义威胁、重新树立中国为亚洲稳定支柱的基础。罗斯福与斯大林讨论了朝鲜托管问题，但罗斯福并不认为朝鲜足够重要，以至于需要美国为此付出可能牺牲与苏联的合作关系的代价。在以杜鲁门为新领导人的美国政府建议下，朝鲜从日本统治下解放后又陷入了分裂的困境，它的南北被美苏两个大国分别占领，美国此举是为了防止苏联独占朝鲜。随着冷战局势的加剧，日本的战略意义上升，确保其从属于西方阵营成为美国政策的首要目标。美国对前途未定的朝鲜的承诺在其对外政策中仍处于次要地位。

随着1948年两个朝鲜的成立，雅尔塔托管计划宣告失败。1949年新中国诞生和1950年朝鲜战争爆发，彻底泯灭了雅尔塔亚洲合作蓝图的可能性。虽然美国全力介入了朝鲜战争，但中国的卷入加剧了美苏直接对抗、有限核战争甚至第三次世界大战的风险。由此，美国放弃了武力统一朝鲜半岛的任何设想，朝鲜半岛沿“三八线”的分裂状态被固定下来。这场国际化的内战成为亚洲冷战的代理人战争。随着美国新的政策重点的确立，如避免大国直接对抗、地区化冲突等，建立统一独立的朝鲜的目标再次居于次要地位，甚至被放弃。

在这样的背景下，“旧金山和约”中对朝鲜的处置条款无疑反映了起草者，尤其是美国的利益。基于战时国务院研究的早期草案大体反映了“惩罚性和平”计划和盟国合作的雅尔塔精神。而遏制政策的发起者乔治·凯南领导下的政策计划处(Policy Planning Section，PPS)的冷战思维，则引发了美国拟定和约草案的首个转折点。日本成为美国亚洲战略的中心，对日和约的条款由“惩罚”转为“扶植”。恢复日本经济和建立对美友好的日本政府成为美国占领日本的首要目的。在明确的对日政策出台之前，美国暂缓了对日和约的拟定。对日和约准备工作一经恢复，驻日盟军最高统帅(麦克阿瑟)的政治顾问威廉·J.西博尔德(William J.Sebald)就在1949年11月要求和约能更强有力、更具体地反映美国的冷战政策。第二个转折点是约翰·福斯特·杜勒斯(JohnFosterDulles)被任命为国务院顾问，并负责监管1950年对日和约的起草工作。随着1950年2月中苏同盟的缔结和6月朝鲜战争的爆发 美国离间中苏关系的期望破灭了。随后，美国改变了在亚洲的消极介入政策，转而在中国和朝鲜积极“遏制”或干涉。日本的重要性进一步增强，美国政策随之转向确保它加入西方阵营。

(二)对日和约中的竹岛/独岛处置

“竹岛”在1905年的日本内阁决议中被宣布成为日本的一部分。同年朝鲜成为日本的保护国，5年后被正式兼并。在第二次世界大战中盟国1943年的《开罗宣言》规定“在适当时，朝鲜将走向自由独立”。在1945年2月的雅尔塔会议上，罗斯福和斯大林非正式地同意朝鲜将在一段时间的托管以后独立。不过，这些协定都未具体提及竹岛/独岛。

日本投降以后，驻日盟军总司令(SCAP)发布两项命令，即1946年1月29日盟总第677号令和1946年6月22日盟总第1033号令。后者的划界其后被称为“麦克阿瑟线”。这些命令明确说明，它们并非最终分界线，且事实上将所有前“北方领土”和冲绳都从日本分离出来。

从1946年后期起，美国国务院准备了几份对日和约草案。这些保存于美国档案馆的草案和其他相关文件表明。在早期的草案中，“竹岛”同时也采用英语名称“利扬库尔岩”(LiancourtＲocks)，明确标注为属于日本将要放弃的“近海韩国岛屿”。

美国地理特别顾问塞缪尔·W.博格斯(SamuelW.Boggs)参与了草案拟定工作，他写道:“考虑到不少条约中关于公海界线的各类争端，我试图防止任何此类争议。”这些早期草案曾经尝试精确勘分日本及日本将放弃的朝鲜的领土界限。它们给出了经纬度引入了一系列直线基线，列出了混用的地理名称并提及条约所附带的诸个地图。整体上看，它们都极为具体、冗长。这种现象不只存在于领土处置的条款里，也在其他类别中出现。其内容是在盟国合作的假设基础上实现严厉的对日媾和，从而体现雅尔塔精神。

但1947年8月的草案却遭到了当年3月成立、由乔治·凯南任主任的政策计划处的批评。在5月完成了马歇尔计划的起草工作以后，该处开始着手制定对日政策。他们认为，草案并不完备，因为它可能容许苏联将“苏维埃化的集权主义”影响施加给日本，并要求按照美国利益，在承认冷战这一新的国际环境的基础上重新考虑和平条件。尽管如此，此后的草案关于日本放弃“竹岛”(LiancourtＲocks)的条款并未有任何更改，直到1949年底。

即将其所有权由韩国转给日本。该草案将“竹岛”(LiancourtＲocks)仍纳入日本领土范围内。在竹岛/独岛上的这一变化似乎受到了威廉·J.西博尔德(William J.Sebald)发给国务院的评论的影响。西博尔德建议明确这些小岛属于日本，并直接或间接地从历史有效性和战略考虑两个方面提供了理由。在历史有效性(historical validity)上，西博尔德宣称日本对“竹岛”的主张“古老并看来有效”，且“难以将它们视为朝鲜海岸的岛屿”。在这一点上，西博尔德的建议可能受到了日本外务省(MOFA)于1947年6月呈送的宣传册之一《太平洋及日本海诸小岛》的影响。该宣传册强调日本与竹岛/独岛在历史和地理上的关联，并主张日本所有权，因为“该岛上不存在任何朝鲜人名”。

第二点理由是战略考量，他写道:“安全考虑也令人信服地致使与岛上气象、雷达站相关的条款成为美国利益。”此外，尽管其评论并未提及，但竹岛/独岛在当时已经被划定用于盟总(SCAP)轰炸训练场。此时正是1949年底，冷战不断升级，朝鲜也前途未定。如果苏联支持的北朝鲜政权逐步统一了整个朝鲜半岛那么这些日本海(东海，EastSea)中的小岛最好是属于日本，而非朝鲜。

领土处置服务于安全需要这一思路，在其他西方盟友中出现得更早，尤其是1947年召开堪培拉会议的英联邦国家更是如此。尽管没有讨论“竹岛”的记录，但认为将“竹岛”保留给日本在战略上有利。而且，在1951年6月准备美英联合和约草案的最后阶段，英国又再一次提出这一主张。事实上，日本在和约中确实放弃了“济州岛”(Quelpart)。

1950年6月，朝鲜战争爆发。随后，即删掉了对“竹岛”(LiancourtＲocks)的描述。在杜勒斯指导下的初稿提出:“日本承认朝鲜独立，并以1948年12月_日联合国大会决议确定其与朝鲜关系的基础。”

1948年12月联合国大会决议的日期被留空，显示该文件为一份临时草案。1948年12月12日联合国大会通过决议，正式承认南方的大韩民国政府。因此，这份草案试图在与韩国(南方)的条约中，将其作为唯一合法政府。而且，由于该草案准备于北朝鲜发动朝鲜战争6周后，而该战争是在联合国名义下进行的，将朝鲜的未来与联合国决议等同起来，无疑有利于美国及其盟友。其后，这一“联合国决议”的方法也被用于对台湾和库页岛的处置。

但是，在其后1951年3月的草案中，“联合国决议”的提法被抛弃，可能是由于朝鲜战争形势的变化中国人民志愿军在1950年11月的赴朝参战促使华盛顿将“丢失”韩国作为一种真实的可能性加以考虑。此外，在联合国框架内，其他和平条款，如对台湾的处置和中国代表权问题，都将受到影响。而且，台湾将回归英国在1950年1月已经承认的新中国。“竹岛”一词此后再未出现在美国和约草案中。韩国政府1951年7月要求明确说明“独岛”为韩国领土，但在1951年8月10日负责远东事务的美国助理国务卿迪安·腊斯克(DeanＲusk)给韩国大使的备忘录中，表示支持日本占有这些小岛，并使用了1947年日本外务省宣传册中所给出的类似理由。但是，这一点并未在1951年9月签署的真正的“旧金山和约”中写明。该条约第二条(a)款规定:“日本承认朝鲜独立，放弃对朝鲜的所有权利、主权及主张，包括济州岛(islands of Quelpart)、巨文岛(Port Hamilton)和郁陵岛(Dagelet)。”

此处要说明的主要问题是为何“竹岛”(Takeshima)在1950年后的条约文本中再未出现。最有力的解释是它可能只是形式上的改变，以求大幅缩减整个条约文本。早期草案都十分冗长而具体，列出边界地区的多个岛屿，明确指定它们的归属，并以经纬度方式划定分界线。条约的其他部分也同样极为冗长所以在杜勒斯负责对日和约起草工作以后，他决定使其更加简短、易读。为此，包括“竹岛”在内的多个岛屿名称被删去。但从前期研究中显然可以看出，这样做会产生问题。

另一个可能的解释是杜勒斯在完全了解这样做会引发争端的情形下，故意使条约不够具体，以便给美国在未来运筹帷幄留下空间，并防止任何“多米诺骨牌效应。”不过，不在条约中清楚说明领土处置的方式，也埋下了日本与邻国不和的隐患。这一冷战思维在其他领土处置中体现得更为明显。例如，苏联在大多数和约草案中原本将接收库页岛和南萨哈林岛，这一点在1951年6月的最后阶段也消失不见，也没有明确否认日本对这些岛屿拥有主权，从而使冲绳/琉球未来的所有权模棱两可(尽管杜勒斯在1951年“旧金山和会”上口头表示，美国认为日本保留对冲绳的“剩余主权”，他其后表示，这一点可能随形势变化而改变)。美国军方也有兴趣长期保留在冲绳的军事基地。该条款及台湾处置的模糊措辞也关系到中日之间的钓鱼岛争端。事实上，“旧金山和约”对所有的领土处置都模糊不清。无论是否故意，杜勒斯在条约中埋下了未来争端的种子，就竹岛/独岛而论，也制造了不和的根源，为可能“丢失”朝鲜做好准备。

从北到西南，沿着1950年1月美国国务卿迪安·艾奇逊宣布的西太平洋防线，即所谓“艾奇逊线”。这些问题如同楔子一样并列起来，确保日本保持在西方阵营之中。如上所述，中日之间的领土问题原本集中在冲绳，但在1972年其“行政权”被“返还”日本后，该争端的焦点转向了钓鱼岛。

随着朝鲜战争的爆发，美国改变了对朝鲜半岛和中国的政策，将它们视为已经“丢失”或者“放弃”的对象。但是，为了避免这些地区冲突进一步升级，由此可能导致核战争或下一场全面战争，这条“遏制线”被固定于北纬38度线和台湾海峡。在和约第二条(f)款处置中，位于“艾奇逊线”西南端的南中国海的南沙群岛和西沙群岛，也可以被视为保卫菲律宾的“楔子”，该国是美国在东南亚冷战战略的核心。因此。

(三)多边关联

战后对日领土的所有处置并非都一定是单独或分别做出的，它们还与当时存在的其他领土处置或政治问题相联系。事实上，各种联系都在和会前美国政府的研究及与其他盟友的谈判中有所反映。在美国占领朝鲜南部的1945年总第一号令中，其与库页岛的关联在美苏谈判中发挥了重要作用，即防止苏联占领整个朝鲜半岛。美国还将对库页岛的处置与密克罗尼西亚的托管相关联，以确保其独占控制南太平洋并保持对冲绳的占领。在起草对日和约草案的过程中，1950年曾出现过“联合国决议”的办法，这是朝鲜战争爆发后对朝鲜处置的新计划，也影响到对台湾和库页岛的处置。不过，该计划在朝鲜战争局势发展不利于“联合国军”(即美国)时被放弃。此外，随着英国承认新中国，联合国决议的办法可能导致“丢失”台湾。随后，对台湾的处置计划影响了对朝鲜和库页岛的处置，即“联合国决议”办法被抛弃。美英在中国政策上的分歧折射出冷战在东亚的复杂性，影响了对日和约的各个部分。不阐明台最终权力所属(final devolution)的政策影响到了所有领土处置，而且条约也未阐明对过去日本诸领土的最终处置办法。

竹岛/独岛问题是一个多边力量交错产生的双边问题。“旧金山和约”就是一个多边协定，它由美国发起起草，受到了盟友的影响，并由大概49个国家签署。美国与英国一道，通过接受来自其他“利益相关国家”的意见，完成了条约的起草工作。例如，加拿大等国家———担心受到不平等对待不同领土的指责———在条约草案中去除了将台湾交给中国、但仍保留把库页岛交给苏联的内容后，提出不指明任何领土的最终权力所属(final devolution)。该建议最后被采纳，事后证明此举有利于美国的冷战战略，比如防止日本与邻国达成妥协，特别是苏联。因此，这些地区冲突是多边产生的，但却留待双边或由争端直接当事国处理。

旧金山和会后的纠纷

1952年4月28日，“旧金山和约”正式生效。但此前的1月18日，韩国李承晚(SyngmanＲhee)政权又宣布所谓“和平线”(李承晚线)，基本上保留了“麦克阿瑟线”。日本政府提出抗议，随即两国之间爆发争端。1954年日本提议将争端提交国际法院(International Court of Justice ICJ)，但被韩国拒绝。1965年两国外交关系正常化也不包含在竹岛/独岛问题上达成协议。

由于南朝鲜并未“丢失”给北朝鲜。特别是《联合国海洋法公约》(UNCLOS)的出现极大增加了该问题及其他领土问题的复杂性。《公约》在1958年开始的三次会议以后，于1982年获得通过，以应对不断增长的海洋资源开发利益及缺乏海洋管理规范所产生的矛盾。它建立了一系列权利，如从海岸起12海里领海、从领海基线起200海里专属经济区，以及开发、利用大陆架的权利等。对一个岛屿的所有权产生了对岛屿周围水域的资源开发权，由此牵涉到岛屿的所有国及其周边国家的经济利益。在通过12年以后，《联合国海洋法公约》于1994年生效。竹岛/独岛无论属于日本还是韩国，都将决定专属经济区边界线的位置。日本和韩国在1996年都根据《联合国海洋法公约》宣布扩大各自的专属经济区。由此，由这些岛屿引发的紧张局势再度被点燃。尽管在谈判中引入了联合控制水域和行动的临时制度，竹岛/独岛争端却没有任何进展或将解决的迹象。

也同时是一个国内政治和历史的问题。”1996年，竹岛/独岛问题频频见诸媒体，并出现在日韩两国国内政治集会(包括选举)之中。Hyun对当时的局势评论说:

在国内事务中利用领土问题的政治手法在日韩关系的历史里屡见不鲜。特别是。民族主义的媒体报道成为妨碍理性对待领土问题的一个因素，而且这种报道风格在韩国报纸中尤为突出。

他还写道，“反复的媒体报道唤醒了对过去的记忆，刺激了抵抗民族主义(resistance nationalism)。这种抵抗民族主义与独岛问题相关联，产生了‘领土民族主义’”。

类似但更激烈的现象在2005年再次出现，引发了韩国政府及广大民众的强烈反应，并引起全国范围的示威和抗议活动。日本首相小泉纯一郎参拜靖国神社使得局势更加紧张。日韩关系自此严重恶化。对此，Heonik Kwon评论道

(事件发生的)时间极其不幸。2005年本应是韩日友好年，也是朝鲜从1945年日本殖民统治中解放60周年。在韩国，如同在东亚其他地方一样，60年的时间象征着一轮历史周期的终结和一个新时代、新精神的开端。不能忘却的是，2005年还是朝鲜人记忆中“国耻”开端的第一百年。

2005年确实是日本使朝鲜成为它的保护国并对其开始殖民统治的第一百年。日本对朝鲜的殖民统治得到美国(桂太郎-塔夫脱密约，它既是日本同意美国对菲律宾、英国对印度实行殖民统治的交换，也是日俄战争的结果。在韩日友好年，不仅没有庆祝外交关系正常化40周年，反而让负面的历史遗产主导了两国关系。类似的情形也出现在中日关系之中。

自2005年事件以后10年来，日本与邻国的关系仍处于恶性循环之中，并有进一步恶化之势。2015年又是一个提醒过去和未决问题的重要年份。各国举办了很多纪念二战结束、从日本殖民统治下解放或战胜日本70周年的庆祝活动。当年8月，北京举行盛大的阅兵仪式，庆祝70周年胜利日，中、韩、俄(即与日本有争议各国)首脑在天安门广场并肩站立，而日本首相没有出席。

考虑在东亚借鉴赫尔辛基宣言(协定)的可能

与雅尔塔体系崩溃、分隔东西方的柏林墙在20世纪90年代初期被完全摧毁的欧洲不同，战后初期确立的冷战地区格局在亚洲依然残留至今。美国通过建立辐射式的地区安全联盟体系(即所谓“旧金山联盟体系”)及其附带问题(如冲绳问题)，继续其在东亚的存在，这些尚未解决的领土问题仍然影响着日本与韩国和中国的关系。

从仍然存在的基本对抗结构上看，20世纪80年代末以来东亚紧张局势的大幅改善不过是间歇性的缓和而非“冷战的终结”。然而，考虑到1975年赫尔辛基宣言(协定)基本承认当时欧洲存在的事实边界，而当前东亚对二战后数个边界依然存在争议，因此东亚的政治现状可能难以达到20世纪70年代欧洲缓和的水平。

尽管如此，大多数东亚国家(可能除朝鲜以外)都有搁置领土及其他争议、推进彼此合作关系的明文记录。其实，经济是连结它们的胶合剂。随着多边机制的建立，特别是自20世纪90年代以来，亚太经合组织(APEC)、东盟10+3机制(ASEAN PlusThree)、东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum)、东亚峰会(EAS)等机制的出现，经济驱动的多边合作及机制建设取得了显著进展，从而扩大了交流渠道，为邻国间构筑信任建立机制(confidence-building measuresCBMs)铺平了道路。一旦政策转向经济或其他共同利益的领域优先，相邻国家就可以为进一步发展合作关系而共同努力。深化经济上的相互依存也有助于增强地区各国防范冲突升级的意愿。

不过，只要冲突的根源未变，无论信任建立机制如何增强和国家关系如何改善，总还是有紧张再起和冲突升级的可能。20世纪50年代冷战解冻和70年代大缓和两次紧张局势的松动都最终让位于东西方关系的恶化。类似现象已在东亚频频出现，如中美冲突、朝鲜半岛分裂对峙、台海危机，以及相邻国家间的领土及其他未决问题。而且，有形的冲突常常与其他未解决的过去的无形冲突相关联，从而激化民族主义情绪和恶化邻国间的关系。

1975年赫尔辛基宣言(协定)承认二战后国际秩序在当时的现状即“雅尔塔体系”。对于政治现状和现存边界有利于地区和平与稳定有着普遍承认和共识。冷战时代的欧洲共同体(EC)后来发展成为欧盟(EC)，由此增强了地区认同，降低了国家边界的相对重要性。通过赫尔辛基宣言(协定)的欧洲安全与合作会议(CSCE)也发展成为欧洲安全与合作组织(OSCE)这一世界上最大的以安全为导向的政府间组织。尽管欧洲模式可能不尽完美，但正如民族国家、领土主权概念或现代国际关系框架也是从欧洲传播开来一样，东亚地区国家可以学习和应用欧洲国家克服挑战的智慧。

结论：为“我们时代的和平”而努力

东亚的主要地区冲突存在共同的基础，即在地区冷战的背景下，二战后对日处置模糊不清。这些冷战遗产继续分裂着东亚的民族和国家。

为了和平和稳定，亚洲需要学习欧洲的经验和教训。在暂时无法找到悬而未决的领土问题的解决办法时，“搁置争议”经常成为事实上的政策选择，尤其是在外交谈判中还有其他优先政策事项的情况下。但是，随着新因素的出现或现有条件的新的发展，时间的推移可能使这些问题变得更加复杂。为了打破持续的恶性循环，学术界和学者们应贡献他们的知识和创意，以便在我们这一代“寻求解决‘竹岛’及其他问题的办法”。

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