黄德凯 牛鸿斌：印度独立以来的边疆治理及成效

一、边疆治理

要理解边疆治理的成效就首先必须要清楚什么是边疆，什么是边疆治理，边疆治理的成效又主要表现在哪些方面？只有知道了这些，方能更清楚地了解边疆治理的成效。

（一）边疆

边疆是指一个国家“比较边远的靠近国境的地区或地带”。在古代，由于对边界概念的认识不足，“所以把王朝国家统治的边缘地带视为边疆”。随着社会经济的发展，尤其是工业革命以来的技术飞速发展，对边疆的认识逐渐拓展。从陆地边疆扩展到海上边疆，航空器出现以后又扩展到“空疆”。２０ 世纪５０ 年代，航空航天的快速发展，边疆的概念延伸到了“天疆”。此外，边疆的概念还从“有形边疆”向“无形边疆”发展。如果说，陆疆、海疆、空疆和天疆属于“地理边疆”的范畴，那么如今的“信息边疆”，“文化边疆”，“经济边疆”等边疆形式则称之为“无形边疆”。由于研究的对象国———印度自独立以来的发展情况而言，本文的着重点将主要放在印度的“陆疆”。边疆只针对地域辽阔的大国，而非领土面积较小的国家。“对于大国而言，边疆是个无法回避的话题。其根源在于国家疆域较大则内部在次区域上的多样性便是必然的事实”。而小国则并没有边疆可言，也就不存在所谓的边疆地区。可是，学术界并没有明确究竟一个国家的领土应该达到多少平方公里，才能称之为大国。在实际生活中，例如像印度这样拥有320万平方公里的国家，也没有声称有边疆地区。这样一来，我们在研究印度的边疆时，通常是把印度与其他国家相连接的次级行政地区称之为边疆。

（二）边疆治理

边疆治理是“国家对边疆问题的解决”。边疆治理的主体是中央政府对象是该国的边疆地区。中央政府基于某种目的，采取与其他地区不一样的治理措施，从而达到预期效果的一种政治实践。边疆地区与其他地区的区分主要是中央政府“采取特殊的措施加以治理”。边疆治理的内容有很多，包括边疆行政体制、中央和地方的管理机构、边境管理、边防（国防）、周边外交、民族政策、宗教政策、经济开发、文化政策、治边思想等。而综合起来就是政治措施、经济措施、军事措施、文化措施、宗教措施、民族措施等。不同措施针对的是不同的边疆问题。可在众多的边疆治理措施中，政治措施显得尤为重要并处于主要地位，而经济措施、文化措施、宗教措施、民族措施和文化措施等其他措施则处于次要地位。所以，在边疆治理的过程中，要有针对性和重点性，战略性和战术性相结合的治理方略。

（三）边疆治理的成效

边疆治理成效主要是指中央政府的治理是否达到或者超过预期目标。评价这种边疆治理成效的模式有很多种，主要有采用公共管理中的绩效评价方式，比如从价值分析、对象评估和自我评定等方面来评价；有采用经济发展数据的多少来评价边疆治理的成效如何，比如边疆地区的GDP发展如何、人均收入的变化来判定；也有选定几个方面来研究边疆治理比如普瑞敏在《从异域到边疆：民国时期对云南的经营》一文中就采用了“交通通信网络、国家认同形塑、民族经济发展三个方面评估民国西南边疆经营策略的成效”；还有从具体分析在边疆地区的主要建设成果来评价，比如修建水利工程、学校、寺庙等。本文采用绩效评价中的对象评估来观察印度中央政府边疆治理的效果，即边疆地区如何看待中央政府的边疆治理。

二、边疆治理的措施

印度独立以来，为保证边疆地区的和平与稳定，消除边疆地区分裂主义的思想，中央政府为此采取了一系列的措施。例如对印度东北部地区实行“闭关锁区”的政策，就是为了防止境内外分裂主义势力对印度东北部地区造成严重影响。除此之外，印度中央政府的边疆治理措施包括政治措施、经济措施、民族措施、宗教措施、社会措施和文化措施。这些治理措施集中体现了印度中央政府边疆治理的目标。

政治措施是印度边疆治理的首要措施，也是最重要的措施之一。它包括中央对边疆地区的政治认可、边疆地区的和平与稳定边疆人民政治权利的实现等。这些政治措施的实施，实现了印度边疆地区的政治目标的实现。第一，中央政府的政治认可。这一措施集中体现在分邦、宪法赋予边疆地区政府和人民同等权力和边疆地区的战略重要性方面。首先在分邦上，1956年，印度邦重组法案生效，按照此法案，印度“按语言分界对各邦界线进行重划”，而后为了印度地区平等，尤其是边疆地区的平等，印度中央政府又重新划分了几个邦例如阿鲁阿恰尔、梅加拉亚、米佐拉姆和那加兰从阿萨姆邦分离出来独立建邦。其次，中央政府颁布宪法和法律，赋予边疆政府和人民与印度其他地区和政府同等权利。中央政府认为边疆地区的邦政府与其他地区的邦政府享有同样的权力，中央政府不歧视也不区别对待各邦。同时认定边疆人民同印度其他地区的人民一样享有选举、参与政治活动、受教育等权利。例如印度宪法第八十条规定，国会中来自地区邦选举的不超过238名代表，这就意味着边疆地区也可以通过选举进入国会。最后，印度边疆地区作为印度国防第一线，对印度国家战略实施非常重要，中央政府也通过一系列的政治措施表明了印度边疆地区对于中央政府的重要性。对查谟与克什米尔邦、印度东北部的地区等边疆地区实行“闭关锁区”的政策，保证印度中央政府战略实施。

第二中央政府维护边疆地区的和平与稳定。印度边疆政府由于语言、民族宗教等多元化，以及境内外分裂主义势力的频繁活动让印度边疆地区饱受冲突的苦恼。为此中央政府通过加强印度边疆地区边境管控，加强边疆地区的军事存在，对边疆地区武装组织实施打击和谈判的方式，进而维护了边疆地区的和平与稳定。在印度东北部，印度中央政府在中印边境、印缅边境和印孟边境均实行边境管控；近年来，印度加大中印边境的军事力量，2015年4月，印度国防部下令在阿鲁阿恰尔邦增兵8000人，并声称“印军在藏南可以开枪杀人，有豁免权”；同时对克什米尔、印度东北部地区以及东部地区的武装组织实行既打击又谈判的方式，2003年逮捕印度分裂主义组织“民族阵线”领导人纳伊姆·艾哈迈德·汗，指控该嫌疑犯“向查谟与克什米尔邦的武装分裂分子提供活动资金”。

在印度独立后的尼赫鲁执政时代，印度的民族冲突事件相对较少，而到了后尼赫鲁执政时期，印度的民族冲突事件迅速上升，成为影响印度中央政府边疆治理的主要障碍。印度边疆地区的民族冲突事件在尼赫鲁执政时期与后尼赫鲁时代迥然不同主要归因于印度当局政府所采取的民族措施不同。独立后，印度边疆治理的民族措施主要有以下几个方面。

第一，不承认印度“民族”群体的存在。学术界一致认为印度是一个多民族国家拥有80-200个民族，这些民族分属于欧罗巴人、蒙古人和尼格罗－澳大利亚人等三大人种。但是独立后，“印度政府却不认为自己是个多民族国家，而只承认内部有文化、宗教、语言、种姓和阶层等差异或多样性”。这一“民族”不认同措施方面抵消了“单一民族国家”构建带来的负面影响；另一方面又便于印度中央政府的管理。

第二，印度中央政府在边疆地区实行“部族隔离”政策。印度在英殖民时期就在印度边疆地区实行“分而治之”的政策，不仅阻碍了印度民族的融合，也埋下了分离主义的祸根。在印度独立之初，印度政府继承了殖民时期的“部族隔离”政策，导致印度边疆少数民族长期被压制发展，权利得不到保障。如今，印度政府仍然实行“一个国家，一个民族”的政策，推行民族同化，使得边疆地区不同民族间的文化隔阂越来越深，民族冲突越来越多。由于印度政府管理不善，在印度东北部地区时常在移民民族与当地少数民族之间发生冲突，2014年8月，阿萨姆邦发生在原著民和穆斯林之间的民族冲突，导致近30名穆斯林被杀。

第三，保持多样性给予族群特性发展空间。印度中央政府虽然坚持实行“一个国家，一个民族”的政策，但是这个政策的负面影响问题多多，印度中央政府不得不转变某些民族措施，保证边疆地区的民族稳定与和谐。其中保持边疆地区民族多样性，给予族群特性发展空间便是其中之一。印度边疆地区是少数民族的聚居地，尊重每一个民族和保证每一个民族继续存在下去是当前印度中央政府民族措施的重要举措，而给予族群特性足够的发展空间是印度中央政府推行民族措施重要方式。

第四，民族反分裂主义。在印度东北部、克什米尔等边疆地区，是印度民族分裂主义运动较为猖獗的地方，20世纪80～90年代，发生在旁遮普邦的卡利斯坦运动，都是印度民族分裂主义运动较为活跃的地方。为此，印度中央政府加大民族反分裂主义措施：第一制定严格的法律法规，例如1958年出台的武装部队特别权力法案就旨在规定军队在执行武装叛乱时的特别豁免权；第二，加大民族分裂主义高发地区的驻军和军事打击；第三，加强对民族分裂主义活跃地区的管控，包括在印度东北部地区和查谟与克什米尔邦实行“闭关锁区”、边境严控的措施；第四，中央政府加大对民族分裂主义势力的谈判和收编的力度。这些积极措施的出台，保证了印度边疆地区领土的完整，维护了边疆少数民族地区的和平与稳定。

印度是一个多宗教的国家。历史上，印度曾过以“宗教立国”建立过多个宗教国家，比如印度的莫卧儿王国、德里苏丹国。但是到了近代，英殖民时期采取的一系列西方的政治、经济、社会措施，让印度的文明开始异化，从盛行建立“政教合一”的印度转变为一个世俗化的政教分离国家。可这仍然解决不了印度社会的弊病——宗教冲突，尤其是在印度边疆地区。为此，独立后，印度中央政府采取了一系列的宗教治理措施。

第一，“实行宗教信仰平等政策，不将印度教规定为国教”。在印度信仰印度教的教徒占到印度总人口的80.5％，可以说印度是一个以印度教为主体宗教的国家。独立后，印度颁布宪法，宣称印度是一个“独立的社会主义世俗民主共和国”，并在1976年的宪法修正案中指出“平等对待和容纳所有宗教”。印度中央政府不把印度教作为国教，而是在宪法上同等对待各宗教。无论是身居印度次大陆的宗教，还是来自边疆地区的宗教，在法律上，各宗教一律平等。尽管掌权的多是印度教徒，但是为了尊重各宗教，印度中央政府不但承认宗教政党，而且把信仰其他宗教的教徒引入到中央政府之中，例如前总理辛格便是一位锡克教徒。

第二，在少数宗教聚集区实行“宗教群体自治”。印度大陆除印度教为主体宗教外，其他少数宗教均分布在边疆地区，而在这些少数宗教聚居区，印度中央政府实行“宗教群体自治”。印控查谟与克什米尔邦是一个以伊斯兰教为信仰主体的信徒聚集区，这里穆斯林占64.2％，印度教徒占32.2％，剩余都是佛教和其他宗教信仰者。而这里的执政党——克什米尔与查谟国会党，便是以穆斯林为主的宗教政党，不仅在1947年独立初期就由谢赫·阿卜杜拉领导下成为执政党，而且目前也是查谟与克什米尔邦的执政党。同样在锡克教徒的聚集区旁遮普邦也是如此，该邦的主要执政党仍然是以锡克教徒为主成立的宗教政党——阿卡利亚党。

第三，采取相关措施应对宗教冲突。印度是一个宗教冲突较为严重的国家，宗教冲突主要是在“印度教徒与伊斯兰教徒、锡克教徒、佛教徒和基督教徒之间都发生过规模不同的暴力冲突，其中最为严重的是印度教徒与穆斯林之间的冲突”。宗教冲突事件也多发生在边疆少数宗教聚集区，例如在古吉拉特邦、查谟与克什米尔邦、旁遮普邦、印度东北部地区。针对越来越严峻的宗教冲突形势，印度政党曾提出以下三种解决方案：第一，提议印度完全西化，建立世俗国家；第二，建立以印度教为主的政教合一的国家；第三，反对利用世俗化的方式来解决，倡导利用深厚的印度文化来处理印度文化多元化问题。但无论是印度独立初期的世俗化，还是印度教徒努力构建的政教合一的国家，都没能平息宗教冲突。而印度中央政府也没有更多的办法从根本上解决宗教冲突问题只采取了一些紧急措施。例如，在宗教冲突严峻的地区，增加警察部队数量，在宗教冲突事件发生时，对该地实施管控，严防冲突事件扩大化。2013年发生在北方邦的宗教冲突事件，造成31人死亡，印度中央政府紧急调拨5000 军警赶赴事发地点维持秩序。

印度是一个社会问题较为突出的国家，尤其是在边疆地区，社会问题不仅成为影响社会经济发展的主要因素之一，也成为影响边疆地区和平与稳定的潜在因素。例如由宗教、种族等问题引起的骚乱，给边疆地区的社会稳定带来严重的影响。对此，印度中央政府采取了一系列的社会措施，保证边疆地区的社会经济平稳发展，维护边疆地区的社会稳定。

第一，印度中央政府积极推行相关政策和设立相关机构。为了解决相关社会问题，印度中央政府颁布实施了一系列的政策，例如针对“‘落后’民族和弱势群体”制定和实施了“保留政策”；同时，印度中央政府还推出针对失业、疾病、残疾、死亡、年老等社会问题的社会保障体系，构建了“养老保障体系、医疗保障体系以及非正规部门劳动者的社会保障体系”等，其中在边疆贫困地区也能享受到大多数社会保障体系；在人口方面，印度曾实行过“节育计划”，而后又推出“家庭幸福”计划。此外，在机构设立方面，针对较为严峻的社会问题，例如人口、卫生等，印度中央政府设立“国家人口委员会”、卫生部等国家职能部门，并且鼓励地方非政府组织（NGO）的发展。

第二，印度中央政府就犯罪等社会问题出台的应对措施。印度犯罪问题层出不穷，=其中腐败已经成为印度一个影响社会经济发展的症结所在；强奸问题也成为印度社会的顽疾；歧视也是印度较为广泛的社会问题之一，无论是性别歧视还是身份歧视，甚至地域歧视，在印度任何一个地方都可以看见；边疆地区也是抢劫、人口贩卖、军火走私、贩毒等社会问题高发地带。对此，中央政府在边疆地区加强安保、加大对违法犯罪的惩罚力度、对边境实施严格管控，以及出台一系列的政策，防止这些犯罪问题的发生，例如印度高院就授予政府“以‘补偿性歧视’方式提升表列种姓、表列部族和其他落后阶层的福祉”。

第三，努力发展边疆地区的社会经济，消除社会问题的根源。经济发展是一切社会问题的根源，尤其是社会经济发展严重滞后的印度边疆地区，例如在查谟与克什米尔邦、印度东北部地区，经济落后所引发边疆地区的社会问题持续不断。印度中央政府也意识到边疆地区的经济落后是社会问题层出不穷的主要原因，近年来，印度中央政府积极采取措施推动边疆地区的社会经济发展，例如加快边疆地区的开放开发力度、积极推进边疆地区的基础设施建设、加大对边疆地区的财政支持力度等经济刺激措施。边疆地区的社会经济有了一定发展对遏制社会问题有一定效果，但要想实现诸如查谟与克什米尔邦、印度东北部地区经济的跨越式发展，从根本上消除印度边疆地区社会问题的根源还有很长的路要走。

印度是一个由多文化组成的国家，包括印度本土的印度教文化、佛教文化等以及外来的伊斯兰文化、基督文化等。目前，印度所面临的一个困境便是：一方面，印度由于是由多种文化组成的国家，中央政府要保护印度文化多样性；另一方面，印度整个国家又陷入文化冲突之中，“印度教徒与穆斯林之间的冲突的根本原因不在于政治、经济方面，而在于文化方面，在于信仰的不同。”尤其是印度边疆地区的文化多元性保护和文化冲突较为突出。对此，印度中央政府也采取了一系列的文化措施。

第一，设立文化机构。印度中央政府在中央职能部门中设立文化部，由中央政府直接领导管辖。根据印度文化部的职责：横向上，保护、促进和传播印度各种文化艺术；纵向上，涉及从基层到国际文化交流各个层面的文化工作。印度文化部下设９个直属机构以及全国各地由政府全额拨款的36个“自治”文化机构同时还向16个非政府文化机构和组织提供资金补助。其中直属机构、“自治”文化机构和非政府文化机构与组12织不乏大多分布于印度边疆地区，文化部下属的印度人类学调查局、中央参考图书馆、国家图书馆和国家保护文化财产研究实验室就分布在印度的北方邦和西孟加拉邦等边疆地区。中央政府通过设立文化部门，加强对印度各地的文化监管，不仅成为印度中央政府边疆文化措施的主要手段，同时也成为印度边疆地区对外文化交流的主要推动

第二，推行文化多样性措施。这一措施中包括印度中央政府承认印度境内的多元文化、“保护民族语言的多样性不强制推行印地语”、实行宗教信仰自由等。在独立之初，印度领导人和宪法就规定了印度是一个多元民族的国家，至今，印度中央政府仍然承认印度是一个多元文化的国家；1967年，印度通过《三语方案》，它“能够承认语言的多样性，承认历史上的多语现象，能够尊重古代的语言，并着力培植印度国内的多语结构”，表明印度抛弃了独立之初确定的印地语的单一语言方案，包括边疆地区的众多少数群体的语言得以保护；在宗教信仰自由方面，印度宪法在起草阶段就认定印度各文化阶层有自己的宗教信仰自由，边疆地区的藏传佛教、基督教、锡克教等少数宗教信仰也得到印度中央政府的保护。印度中央政府通过文化多样性措施的推行，保护了各自文化的遗产不被其他文化所同化、攻击。更重要的是使印度边疆地区各文化群体得以自我认同，也找到了自己的归宿，从而对印度中央政府的执政加以认可。

第三，加大对外文化交流。印度中央政府为了加强与对外的文化交流设立了“印度文化关系委员会”，主要负责制定和实施印度对外文化交流的方案，增进和夯实印度与这些国家的了解与互信，促进印度与各国的国家交往和人员交流，从而强化印度与各国的关系。目前，该委员会在包括不丹、尼泊尔、中国、缅甸、斯里兰卡、马尔代夫等周边国家在内的全球35个国家和地区设有交流中心，同时在包括西孟加拉邦、查谟与克什米尔邦等边疆地区在内的全国各地设有19个办事处。通过驻周边国家的交流中心和边疆地区的办事处，印度与周边国家的文化交流活动日益活跃，特别是印度与周边国家相邻的地区，越来越多周边国家的学生到印度交流学习。

通过中央政府采取的一系列措施，印度边疆地区的众多问题得到一定的改善边疆治理取得明显效果。但是印度边疆地区的问题不是一天两天能解决的，不仅需要中央政府采取切实可行的措施，同时也需要时间的缓和与冲淡。

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