從邊緣地帶走向中心舞台

2015年8月，鎮江市句容市常務副市長馬雲明上任，市委常委會決定讓他管教育。與其他分管領域相比，他覺得教育沒什麼要緊的事，但讓他沒想到的是，家長為了孩子入園來上訪，竟然堵了市政府的大門。

這一年，馬雲明摸清了句容學前教育的底子：處於鎮江的窪地，優質資源稀缺、大班額嚴重，招來的教師留不住……

學前教育該怎麼管理？「我在困難中看到了機遇，這一輪建設如果放棄了，就會年年痛。與其痛一輩子不如痛一陣子，痛一陣子就痛快一輩子。」馬雲明審時度勢地提出「窪地崛起、彎道超越」戰略，僅用兩年時間就令句容學前教育讓人刮目相看。

機遇，總是留給有準備的人。

時間退回到2010年，當鎮江拿到「明確政府職責，完善學前教育體制機制，構建學前教育公共服務體系」這一項目，被列為全國教育體制改革試點地區時，現任鎮江市教育局學前處處長的貢青還只是基教處一名工作人員。

「當時對於學前教育公共服務體系，概念還不清楚，明確政府職責，也不知道要明確什麼職責。」貢青回憶說，但是鎮江有基礎，藉助這一高端平台帶來的機遇，7年來，以政府主導的「五為主」改革道路越來越清晰，腳步越來越堅定。

部門聯管，教育部門不主動就是失職

成為全國教育體制改革試點地區，對地方政府來說，幸運與挑戰並存。

2010年，鎮江已基本普及學前教育，當時公辦園佔比64%，在公辦園入學幼兒佔比72%，全市學前三年毛入園率96.5%，優質資源覆蓋率達61%，開展0—3歲早教活動的園所佔比85.9%，受指導率達25%以上，已初步實現了「廣覆蓋、保基本」的學前教育服務要求。

「但是，公益普惠性、優質資源相對短缺，財政投入不足，師資數量不足、質量不佳，是當時存在的主要問題。」貢青說，經測算，到2015年，如按30人/班的省優標準，全市需要2242個班級、幼兒教師4484人，尚缺專任教師900多人、保育員1300多人，而專職保健教師、保安幾乎為零。

20世紀90年代，在全國不少地區幼兒園紛紛改制的那段時期，鎮江揚中市政府對幼兒園財政投入始終沒有斷，事實證明，以政府投入為主、公辦園為主的「兩個主導」的發展思路，保證了學前教育良好發展態勢。

鎮江認為，學前教育既然是公共服務，就要增加公辦園的供給份額，以政府投入為主，體現政府主導的責任。

2010年6月29日，鎮江市政府向教育部正式提交了《國家學前教育體制改革試點項目申請書》，明確了鎮江學前教育改革發展的總體目標：將學前教育納入國民教育體系，形成「五為主」的學前教育管理體制，即學前教育事業以公益性為主，辦學體制以公辦為主，經費投入以公共投入為主，師資隊伍以公辦教師為主，管理以教育行政部門為主，區域內學前教育質量水平明顯提高。

「五為主」明確了政府主導地位，也對政府各個部門提出了要求。市政府分管領導前期已召集教育、發改、財政、人社、編辦、規劃等19個部門參加討論，形成了以分享信息和定期處理問題為主要目標的聯席會議制度，明確了各個部門的職責。但是，學前教育怎樣具體管起來，需要破除部門間的壁壘，打通各個點。

「要讓各個部門負起職責，把學前教育納進來管理，教育部門的主管職責作用一定要發揮，主動跟其他相關部門去解釋，讓他們了解。」貢青深有感觸地說，比方說幼兒園的建設，2010年前規劃設置標準低，交付後沒辦法實施課程教學，在整個小區中布局位置也不理想。這時，規劃部門就要突破原有規劃標準，按照幼兒教育特點和標準要求進行規劃。

「我們跟規劃和建設部門去協調，規劃部門說，你們不說，我們也不知道要這樣。所以，有時是教育部門職責缺失，自己沒有相應的專業建設標準。」貢青說，經過多次聯席會議協調解決，2012年，鎮江出台了市區小區配套園專項規劃文件，明確了1萬人口配建一所幼兒園的數量要求，規劃達省優標準，建築設計標準高出省優標準。

「潤州學前教育資源的充足，得益於鎮江實施的小區配套園『四同步』政策，更需要教育主管部門積極落實。」潤州區教育局局長庄炳鎖說，在小區配套幼兒園規劃之初、建設中和建成後，潤州區教育部門都主動作為，保證了政策落實到位。

每一個文件的出台及落實，都是一次制度及機制的創新。為了推進試點地區的工作深入，鎮江市政府通過先後出台10個文件，保證了頂層設計和制度安排。此外，推動相關政府部門出台12個文件，推動跨部門的合作與協調。相關轄區因地制宜進行制度創新，也出台了5個文件。

教育統管，推動幼兒園實現獨立建制

2015年，在句容市決定推動學前教育「窪地崛起，彎道超越」時，馬雲明在調研中發現，有3所部門辦園改革力度不大，教師難以配備，有的發不出工資，更別提對教師的培養了。

「我們下決心，把這3所園調到教育部門管理，給出實質性解決辦法，理順體制。」馬雲明說，當時涉及很多政策問題，教師如何流動、企業身份怎麼轉等。經過不斷努力調整到位後，3所園被認定為事業單位性質，掛名教師也真正享受到了教師待遇，市政府給了相應投入和設施配備，前後用了600多萬元化解問題。

「五為主」的學前教育管理體制，明確提出管理以教育行政部門為主。學前教育是公共事業，要構建優質普惠的學前教育格局，就要對學前教育機構進行獨立建制，給編製。在不增加編製的大背景下，怎樣實現師資隊伍以公辦在編教師為主，是個難題。

「國家出台了幼兒園教職工配備標準，但編製部門沒有出台幼兒教師的編製標準，我們要自己探索合理的解決辦法。」貢青說。

2012年，鎮江編製部門在江蘇省率先出台了《關於加強公辦幼兒園機構編製管理工作的意見》，強化對公辦園教師的編製管理，確保公辦園每班至少配備一名編製教師。後來，鎮江參考省里師幼比1∶16的標準，按公辦園在園幼兒來核編，核出來後督促區縣用好編，按年度排出計劃每年有多少考編名額，建立教師增補制度。

「現在，我們每年教師招聘計劃的1/4用來招幼兒教師。此外，省里有鄉村教師定向培養項目，我們也積極申報計劃，2016年有35個指標，其中20個給了學前教育。」句容市人事科副科長劉忠武說。

在幼兒園獨立建制和編製管理方面，鎮江又一次體會到了制度保障的重要性。

據了解，從2008年推進公辦園獨立建制以來，截至2015年年底，鎮江全市所有隸屬中心小學管理的幼兒園全部實行獨立建制，實現編製、核算、管理「三獨立」。句容市、京口區、潤州區還將納入事業單位機構編製管理範圍的非教育部門辦園，劃歸教育主管部門主辦。截至2016年年底，鎮江全市擁有獨立法人資格幼兒園213所，公辦園獨立法人機構佔比90%。

「在管理體制上，幼兒園成為獨立法人後，園長有管理權和用錢權，很順手了。教育局現在也獨立出學前教育科，教師發展中心裡也獨立出學前教育研訓科，理順了管理。我真的感覺學前教育的春天來了！」劉忠武感嘆地說。

實際上，在教育局設立學前教育獨立管理機構，並不是振臂一呼就能實現的事。貢青坦言，經過一年多的反覆申請和協調，鎮江市教育局才在2014年成立了學前教育處。「此後，根據《江蘇省學前教育條例》及省、市相關政策文件，我們要求各縣市區也相繼設立獨立機構，這樣干工作的人從基礎教育科室中獨立出來，一條線的管理就逐步理順了，行政管理的專業隊伍就有了。而且，專職學前教研員隊伍的建立，我們也在做數量的配置，在今年學前教育工作要點、督導工作要點中提出，一個教研員要輻射五六所幼兒園。」

縣鎮共管，確保農村園高質量建設

自2010年承擔改革試點工作以來，鎮江學前教育發展經歷了三個明顯的階段：第一階段是擴資源、調結構，第二階段是保運轉、建隊伍，第三階段是建機制、提質量。

2015年，鎮江在接受改革試點項目評估的基礎上，將試點項目與正在申報的國家學前教育改革發展實驗區項目結合，推動改革走向深入。這一年，鎮江出台了《關於加快推進學前教育優質均衡發展的實施意見》，提出「優質、均衡、公平、規範」的學前教育發展新目標，到2018年，鎮江市學前教育資源供給水平、城鄉一體化程度大幅提高，城鄉學前教育資源充足、均衡配置，城鄉之間、區域之間、學前教育機構之間保教條件和水平大體相當。

為實現城鄉學前教育的優質均衡發展，鎮江各級人民政府大力發展農村學前教育，構建「轄市（區）統籌、以鎮為主、市（區）鎮共建」的農村學前教育管理體制，增加農村學前教育資源。

揚中市是鎮江學前教育的高地。由於是一個江中小島，只有328平方公里，寸土寸金。有限的土地資源是優先用於經濟建設，還是把二孩來了帶來的優質資源荒放在心上，體現了政府對學前教育發展的重視程度。

「市委書記潘早雲多次調研學前教育，親自參與制定學前教育改革發展規劃。每次到鄉鎮調研，他都要親自到幼兒園走一走，對布局和發展提出指導意見。」揚中市教育局副局長王家新說，揚中堅持「教育強市」發展戰略，學前教育是揚中的品牌。從揚中提出城區按1萬人、農村按8000人配建一所園後，各鎮街區能科學調整布局、按時保質完成工程建設，跟書記、市長多次主持召開成員單位協調會，現場辦公、現場協調解決問題有很大關係。

縣（轄市）級統籌、以鎮為主、縣鎮共建的管理體制，起到了有力推進農村幼兒園建設的作用。「有些鄉鎮領導談困難，有畏難情緒，我們在推進中不留情面，哪個慢下來了，有什麼問題要講。他們想著這個事情繞不過去了，與其被逼著做，還不如主動做，事情就這樣做起來了。」馬雲明說。

馬雲明把這種執行力，化為由教育主管部門統一領導管理、鎮政府集中規劃建設的工作機制，並在農村幼兒園經費投入上，明確縣、鎮分別分擔60%、40%，由此推動句容一年多來改擴建農村辦園點4所，6所農村中心園分園通過省優質園驗收。而且，市級財政對通過市標準化驗收的改擴建、新建農村辦園點、幼兒園，給予10萬元的設施設備獎勵。2016年，句容共新建鄉鎮、農村幼兒園12所，佔比52%。

「學前教育從體制上說是義務教育之外的，原來『十五』『十一五』時期，大家往往重視義務教育、高中教育，把學前教育放在一邊。『十二五』我們用這個試點項目做文章，通過五六年的努力，探索的過程深有體會，一是政府和社會對學前教育重視的氛圍建立起來了，二是選准學前教育的普及普惠，明確主流主體是政府投入，現在看來這是有利於學前教育走上科學內涵發展道路的。」鎮江市教育局局長劉元良說。（本報記者 紀秀君 常晶 實習生 張帥帥）

《中國教育報》2017年07月02日第2版

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