原創┃從國際垃圾場變成碧海藍天——「地中海行動計劃」始末

文│ 葉璐

來源│《中國國家歷史 · 肆》

東方出版社出版

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在20世紀七八十年代，地中海曾經歷過一場嚴重的污染危機。大氣、河流和沿海排放造成的陸源污染是當時破壞地中海環境的「頭號殺手」。沿岸國家的工業製造企業將大量廢水、工業垃圾排入海中，其中約80%的廢棄物都未經處理，僅西班牙造紙廠直接排出的污水就高達1.4萬噸。此外，地中海沿岸密集的城市人口及旅遊業吸引的大量遊客也加速了沿海環境的惡化，生活垃圾、廢水源源不斷地排入地中海，廢水中含有大量對人體有害的病毒、農藥、油脂以及鉛、鎘、汞等重金屬，很多旅遊者在地中海游泳後都感染了斑疹傷寒或其他傳染性疾病。1976年，地中海沿岸33%的海濱浴場都被認為不適合人類活動。

除了大量陸基污染物的破壞，來自船舶、近海鑽井平台的威脅也日趨嚴重。地中海無疑是世界海運最繁忙的海域之一，30%的國際貿易和22%的國際石油都經由該海域運輸，每天穿梭往來的大型油輪將成千上萬噸石油運送到世界各地，然而由於事故或原油泄漏，傾入地中海的石油化合物每年高達數十萬噸，大量油污不僅毒化了海水，還嚴重威脅到海洋生物的生存，許多海龜、海豚都因吸入浮油而窒息死亡。

上述「人禍」之外，地中海獨特的地理環境也是導致其污染問題突出的重要原因。眾所周知，在南歐、西亞和北非陸地的包圍下，地中海只能通過西面的直布羅陀海峽及南部的蘇伊士運河分別與大西洋、印度洋連通，這種封閉的地理環境極不利於海洋污染物的消散與稀釋。此外該地區天氣晴熱，蒸發強烈，大西洋海水通過直布羅陀海峽源源不斷地補充，由西向東的湍急水流將大量污染物質壓入海盆深處並不斷聚集，其中以西班牙的巴倫西亞灣至義大利的熱那亞灣一帶最為嚴重。

面對日益嚴峻的污染局勢，地中海沿岸國家很快展開了行動。1975年，聯合國環境規劃署（UNEP）在西班牙的巴塞羅那召開了首次地中海沿岸各國政府間部長會議，共有16國代表參加。會議批准了「地中海行動計劃」（MAP)，該計劃由法律、評估、管理和行政四部分構成，旨在為綜合的治理行動提供一個框架，既加強地中海海域的環境保護，又保證地區經濟的持續發展。1976年召開的第二次會議通過了《地中海污染防治公約》，即《巴塞羅那公約》，內容包括監視、技術合作、責任和賠償等條款，於1978年生效。其後又制定了四份備忘錄：控制船舶和飛行器傾倒廢棄物（1976年）；加強溢油事故中的合作（1979年）；控制陸源污染（1980年）；設立特別保護區（1982年）。大會還決定成立地中海防治污染中心，幫助地中海沿岸國家提高自身防污染能力並加強各國間情報交流，開展培訓和技術協作。值得一提的是，中心培訓了數百位專業人員，學成後在各國防治污染工作方面擔任著重要職務，直接推動了國家間的交流與合作。如今，「地中海行動計劃」已進入第二階段，成員擴大到了沿岸的22個國家，用聯合國環境規劃署的話來說：「為了保護地中海並創造一個更加美好的生存環境，他們決心共同面對來自海洋、沿海及內陸環境惡化的挑戰，在發展的同時實現資源的可持續利用。」這一過程看上去十分順利，然而個中曲折絕不是一紙協議可以道得盡的。首先，遍布地中海沿岸的不同行業有著不同乃至相互衝突的利益訴求，他們對地中海治理的態度也因此相去甚遠。漁業、旅遊業期待一個更加清潔的地中海，他們對各國治污行動的反應自然最為積極。與此相反，嚴格的限污措施加重了製造業、海上運輸業的負擔，他們對「地中海行動計劃」的態度即便談不上排斥，也絕不算是歡迎。再者，國家間共識的達成更是一個充滿鬥爭與妥協的過程。發達國家主張控制所有污染源，而發展中國家認為這會阻礙本國工業發展，因而傾向於將控制僅限於市政污水及油輪污染。阿爾及利亞總統胡阿里·布邁丁在70年代早期就宣稱：「如果環境改善要以減少阿爾及利亞人的麵包為代價，那麼我反對它。」儘管早期態度堅決，但面對日益加重的污染威脅，1981年阿爾及利亞還是接受了《巴塞羅那公約》並於1983年通過國內環境立法，共同加入到地中海治理行動中來。

油輪污染

在這一轉變過程中，現實威脅的日益加劇是一方面，而另一方面，以聯合國環境規劃署為代表的國際組織也發揮了重要作用。他們成功地構建出一種基於共同海洋利益的「地中海認同」，污染問題在其中既是一個現實挑戰，也充滿了象徵意義，它激勵著沿岸國家充分發揮區域合作的政治、經濟與技術優勢。此外，科學家在各國政府決策中起到的作用也不容忽視。「地中海行動計劃」之所以能成功，很大程度上依賴於一批生物學家、海洋學家的積極推動。早在20世紀50年代，地中海地區的科學家們就以獨立或是同地區內外研究者合作的方式展開了對地中海污染物來源及影響的調查，進入70年代，各種國際組織的關注為相關研究提供了更好的平台，科學家們在污染治理的具體問題上開始擁有更大的話語權，他們積极參与國內政策制定並被賦予執行、監督污染控制的責任，來自聯合國環境規劃署的資金、技術支持更是進一步提高了專家在其國內的影響力。在所有參與「地中海行動計劃」的國家中，最積極接受並執行污染控制條款的往往是那些專家能夠充分參與決策的國家。

通過聯合國環境規劃署及各國科學家們的不懈努力，政府逐漸意識到協作治理地中海污染的重要性。同70年代一味強調本國經濟發展不同，環境質量也逐漸成為國家利益的重要組成部分，這一觀念上的轉變進一步反映在各國的投資模式及外交行動上。以埃及為例，在「地中海行動計劃」的協商過程中，科學家最初被排除在政府決策圈外，來自外交部的代表僅僅關注以優惠條件獲得技術轉讓，對於控制污染物的種類、數量等具體事宜漠不關心。直到80年代早期，科學家的意見開始受到重視，政府專門召集一個專家委員會來決定埃及是否加入控制陸基污染物協定，在隨後1980-1982年的行政改革中又建立了一個新的環境事務機構，該機構負責環境政策的制定並對「地中海行動計劃」內容展開評估。評估結果自然是接受行動計劃的指導，埃及政府採納這一意見開始加強對陸基污染源的控制並設立了特別保護區。更進一步，1982年政府通過法令保護尼羅河，治污行動從對外合作轉向了對國內環境的關注。1983年穆巴拉克總統宣布水質管理、污水處理是當前國家的重要任務，他要求撥款46億美元用於保護水資源並治理水污染。

埃及尼羅河上的風景

這種「專家主導模式」為消除分歧、化解爭端起到了至關重要的作用，然而「專家治理」也有自己的問題，來自不同專業領域的科學家們在看問題時往往擺脫不了自身局限，在給出自己「專業意見」的同時往往忽略了其他領域的問題。在地中海治理的案例中，海洋生物學家關注的是有機污染物對養殖業造成的積極或消極影響，這些有機污染物大多來源於市政用水；而另一方面，公共衛生專家更為關心無機工業垃圾、未經處理的市政用水對人體健康及傳染性疾病的影響。二者的不同立場導致了政策建議上的衝突，海洋生物學家建議可以適當排放一些有機廢物以促進近海魚類生長，而這顯然對近海活動的人類健康造成了威脅，最終在聯合國環境規劃署的協調下，公共衛生專家退而求其次，要求關閉所有受到垃圾污染的海灘。可見，光有專家也還是不夠的，環境問題必須站在一個統籌全局的高度上處理，不論是行業間的利益爭端、國家間的發展矛盾還是專家間的不同意見，在不斷加劇的生態災難面前，一方單獨的勝利只會是所有人共同的失敗。

中國代表團成員曲格平出席1972年斯德哥爾摩聯合國氣候大會

海洋與大氣是沒有「國界」的。早在1972年聯合國在斯德哥爾摩召開的世界環境大會上，新成立的聯合國環境計劃署就提出「環境問題是一個系統工程，系統的問題只有用系統的方法來解決」。地中海治理絕不是一個國家或幾個國家聯手就能解決的事。在沿岸各國的共同努力下，地中海倖免於淪為國際「垃圾場」的命運。由此再看今日中國的霧霾困境，當你在北方的霧霾里呼吸困難，我在南方的艷陽下是否就能冷眼旁觀？

大氣、水污染的擴散從不會因人為設定的邊界而停下腳步，對環境問題的治理需考慮到這一特性，在加強跨地區合作的基礎上，或可借鑒地中海的專家治理模式，堅持以科學的決策為嚮導，統籌資源、協調行動，為防霾、治霾創造有利的制度環境與物質基礎。環境問題，時不我待，關鍵時刻的行動將決定著一代甚至幾代人的健康、幸福，決定著我們的未來。

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