後馬歇爾時代，凈評估辦公室能否「風光依舊」？

來源中國軍網綜合

對於美國國防部凈評估辦公室，很多人會感到陌生。但提到「空海一體戰」構想、「亞太再平衡」戰略以及「第三次抵消戰略」，很多人便比較熟悉了。事實上，這些概念的出籠均與凈評估辦公室密切相關。請看今日《解放軍報》的報道——

美國凈評估辦公室的「前世今生」

閆桂龍

一套分析框架

凈評估是對決定國家軍事能力的軍事、技術、政治、經濟和其他因素的比較分析

提起凈評估，很多人一頭霧水。

事實上，凈評估由來已久，是上世紀70年代初由時任美國防部凈評估辦公室主任安德魯·馬歇爾提出的一套綜合分析框架。馬歇爾將其描述為「對美國與對手在國家安全領域某方面進行的比較分析」。

美國防部2009年發布的指令《凈評估主任》認為：「凈評估是對決定國家軍事能力的軍事、技術、政治、經濟和其他因素的比較分析。其目的是向國防部高層官員指出值得關注的問題和機遇。」

也有學者認為，凈評估是相對毛評估而言的純評估，是除去假象和虛像、擠掉水分之後的評估。

不難看出，凈評估具有比較性、前瞻性和診斷性等特點。它要求對競爭雙方的互動進行動態比較，注重分析長期趨勢，同時強調診斷性分析而非政策指示。馬歇爾指出：「凈評估旨在提供對問題和機遇的診斷性分析，而不是行動建議。集中於診斷分析而非提供解決方案，這一點非常重要。」

凈評估通常分為地域性評估和功能性評估兩類。地域性評估考察某一特定地區（如中東或東北亞）的軍事平衡；功能性評估考察某一特定軍事領域（如空中或海上）的軍事平衡。

根據考察對象不同，凈評估採用的分析方法和工具也不同。例如，在對美蘇軍事投入平衡進行評估時，很多分析手段借鑒了經濟學方法。近年來為滿足反恐戰爭需要，有學者提出用「紅藍矩陣」模型對恐怖組織進行凈評估。

一個小型智庫

凈評估辦公室成員由最初6人發展到約15人，大部分研究通過簽署合同委託外部機構完成

1969年，時任美國總統尼克松組織「菲茨休藍絲帶防務專家組」，對國防部的管理、研究、採辦等情況進行檢查，並提出建議。專家組次年提交報告，指出缺少戰略規劃是國防部的重大薄弱環節，建議國防部增加凈評估和戰略規劃職能。這可以說是對凈評估辦公室（Office of Net Assessment）的首次構想。

1970年，美國國家安全委員會指定一個研究小組分析美蘇兩國長期軍事力量平衡。該小組的研究報告認為，為了更好地把握美蘇之間的競爭態勢，應設立長期從事凈評估研究的機構。1971年11月，尼克松簽署備忘錄，命令成立凈評估機構。

凈評估辦公室最初成立時隸屬國家安全委員會，1973年10月轉隸國防部。其辦公地點位於五角大樓A座，只有三間辦公室，成員由最初6人發展到約15人。

凈評估辦公室的工作分為四大部分：一是按照國防部命令或國防部高層指示進行的研究，二是凈評估辦公室自主研究項目，三是與參謀長聯席會議、各軍種或聯合作戰司令部聯合研究項目，四是凈評估辦公室資助外部智庫或研究人員進行的研究。其研究的領域包括未來海戰、核擴散、太空、保持美國的戰略優勢以及軍事歷史等方面。

由於凈評估辦公室人員較少，大部分研究是通過簽署合同委託外部機構完成的。

值得一提的是，自凈評估辦公室成立到2015年，馬歇爾擔任主任長達42年，見證了凈評估辦公室發展的歷史，目睹了十幾任國防部長的更替。他因此被稱為國防部的「尤達」（電影《星球大戰》中的絕地武士）。

一大核心議題

冷戰期間，凈評估辦公室的研究重點是美蘇兩國以及北約與華約之間的軍力平衡

凈評估辦公室誕生於美蘇對峙的大背景下，成立初衷就是應對美國與蘇聯的競爭。冷戰期間，凈評估辦公室研究的核心議題是美蘇之間以及北約與華約之間的軍力平衡，其中雙方戰略核力量和常規軍事力量的實力對比是其關注的重中之重。

從1973年至冷戰結束，凈評估辦公室對美國與蘇聯軍事實力的對比進行了長期、深入的研判。例如，在軍事投入方面，凈評估辦公室研究了雙方在生產線、裝備、武器、技術等方面的長期投入，並對雙方軍事實力發展趨勢做出了分析。在武器裝備方面，凈評估辦公室同國防研究與工程局下屬的技術凈評估辦公室合作，對美蘇武器效能進行了對比研究，如雙方對飛行員和坦克兵的訓練對比、雙方高射炮性能的對比等。

凈評估辦公室的研究成果在諸多方面影響了美國的對蘇政策。據凈評估辦公室工作人員透露，1977至1979年凈評估辦公室的幾項重大研究報告，深刻影響了國防部高層對戰略核平衡的認識。其研究成果由時任國防部長哈羅德·布朗彙報白宮，並被時任美國總統卡特簽署的「第59號總統令」等重要政策文件採納。也正是「第59號總統令」提出了「抵消戰略」，使美國在面對核衝突時有了更多「有限打擊」的選擇。

里根政府時期，馬歇爾指出了通過經濟拖垮蘇聯取得冷戰勝利的可能性。這一建議被裡根政府採納，並轉化為美國對蘇聯施加經濟壓力的國家戰略。蘇聯的最終解體，證明了該戰略的效果。

一種過時思維

蘇聯解體後，凈評估辦公室秉持對抗性的「敵人」思維，不利於國家間關係的穩定發展

蘇聯解體後，美國一躍成為軍事實力首屈一指的超級大國。在此背景下，凈評估辦公室先是將研究重心瞄準新軍事變革，後又轉向快速發展的中國。

在推動新軍事變革方面，1991年8月，馬歇爾召集凈評估辦公室及外部專家，討論如何對軍事技術變革開展評估。1992年，馬歇爾的弟子安德魯·克里皮涅維奇撰寫的《軍事技術革命——一項前期評估》，奠定了新軍事變革的思維框架。馬歇爾稱該評估「可能是凈評估辦公室完成的最出色的評估」。

在馬歇爾的推動之下，1993年9月，時任國防部長阿斯平批准了在國防部開展新軍事變革研究的倡議。次年2月，佩里就任國防部長後，專門建立工作組，開始著力推進新軍事變革。

隨著新軍事變革步入正軌，上世紀90年代末期，馬歇爾開始將凈評估的研究重心轉向中國。

蘇聯解體後，由於美國失去了最大的競爭對手，傳統意義上的凈評估方法幾乎沒有了用武之地。因此，馬歇爾一直致力於尋找一個長期的研究對象，以便體現凈評估方法和凈評估辦公室的存在意義，於是盯上了快速發展的中國。在這樣的背景下，「空海一體戰」構想、「亞太再平衡」戰略以及「第三次抵消戰略」的提出也就成了順理成章之事。

需要指出的是，在全球化不斷發展的今天，各國之間的相互依存程度不斷加深。凈評估辦公室所秉持的這種對抗性的「敵人」思維，是一種過時的冷戰思維，不利於國家間關係的穩定發展。

後馬歇爾時代，凈評估辦公室能否「風光依舊」？

閆桂龍

2015年1月，93歲的安德魯·馬歇爾正式從國防部凈評估辦公室主任的位子上退下來。同年5月，美國前國防部長阿什頓·卡特任命時任聯合參謀部戰略計劃與政策部第一副部長詹姆斯·貝克出任凈評估辦公室「新掌門」。

馬歇爾執掌凈評估辦公室42年，歷經七屆政府、十幾任國防部長，被譽為五角大樓的「尤達」。在其領導下，凈評估辦公室冷戰期間率先指出蘇聯在美蘇競爭中存在的重大體制性缺陷，冷戰後引領了美國新軍事變革，催生「空海一體戰」構想和「亞太再平衡」戰略，並推動提出「第三次抵消戰略」。

「接力棒」交到貝克手中至今已兩年有餘。在其領導下，凈評估辦公室能否「風光依舊」，是外界普遍關注的問題。通過對貝克本人以及國防部內外政治環境的分析不難洞悉一二。

貝克是空軍退役上校，擁有4個碩士學位，其中2個是工程學科，2個在安全研究領域，是典型的多學科交叉型人才。任聯合參謀部戰略計劃與政策部第一副部長之前，貝克擔任第17任參聯會主席馬倫的「主席行動組」主任，職責是就參聯會主席所轄事務，向其提供最佳軍事建議。

從履歷看，貝克十分適合凈評估辦公室主任的職位。但在光鮮的履歷之外，貝克所體現出的其他特質，卻為其履職前景打上問號。首先，貝克本人黨派色彩濃厚，具有鮮明的左翼思想傾向。在政府更替時，這不利於延續凈評估辦公室的影響力。馬歇爾執掌凈評估辦公室42年，秘訣之一就是沒有黨派傾向。其次，儘管貝克在聯合參謀部先後擔任馬倫和鄧普西兩位參聯會主席的戰略智囊，但其思考問題的時間區間通常是日常事務或年度事務，與凈評估辦公室所關注的20至30年的時間區間大不相同。

在國防部之外，白宮和國會是對凈評估辦公室施加影響的兩大主角。白宮方面，目前雖然特朗普本人對凈評估辦公室或者貝克的態度並不明朗，但白宮幕僚在組建團隊和加強戰略研究方面採取的一些舉措，卻與凈評估辦公室直接相關。

例如，白宮成立戰略倡議小組，以對網路、退伍老兵及美國製造業等重大議題進行長期分析。一名白宮官員稱，成立該小組源於對凈評估辦公室的仰慕，因為後者注重對長期戰略挑戰進行研究。這一事件足以體現出白宮對凈評估的重視。這對凈評估辦公室而言喜憂參半。喜的是，由於白宮人手短缺，並且更關注日常緊急事務，許多重大議題將依靠凈評估辦公室來完成。憂的是，強化白宮的凈評估職能將帶來地盤之爭。

凈評估辦公室在國會不乏擁護者。2013年9月，時任國防部長哈格爾曾試圖裁撤凈評估辦公室，遭到許多國會大佬強烈反對。但也有一些跡象值得注意，2016年8月，有國會議員指責凈評估辦公室未能及時提供分析報告。可見，貝克上任後，由於凈評估研究進展緩慢，越來越多的國會議員開始對其領導的凈評估辦公室流露出不滿情緒。

在國防部內部，現任國防部長詹姆斯·馬蒂斯曾與凈評估辦公室打過交道，對其在國防部的地位和作用比較了解。國防部常務副部長羅伯特·沃克是凈評估辦公室的堅定擁護者。沃克與凈評估辦公室淵源頗深。他在戰略與預算評估中心工作時，多次承擔凈評估辦公室的課題研究。

參聯會及聯合參謀部方面，由於凈評估辦公室過於倚重承包商研究，缺乏正式的戰略軍事評估，參聯會主席鄧福德決定在聯合參謀部設立獨立的凈評估職能，舉措之一是啟用聯合軍事凈評估小組。這樣一來，凈評估辦公室在國防部內部便有了競爭對手。

不難看出，貝克要理順國防部內外的各種關係，帶領凈評估辦公室重現昔日「輝煌」，仍然任重道遠。

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