住房公積金制度面臨巨大衝擊，全面改革勢在必行

特別策劃·熱點

住房公積金作為我國一項住房金融制度創新，最初目的在於改善我國住房建設資金短缺和供給嚴重不足，使人們的住房能得到最基本的保障。自1991年在上海開始試點以來，在促進住房市場化改革方面發揮了關鍵性作用，推動了住房從實物分配到貨幣交易的制度轉軌，促進了住房制度從福利走向市場的轉變。

報紙原文：《住房公積金制度面臨全面且深刻的改革》

作者：北京師範大學中國收入分配研究院課題組

當前，住房公積金制度賴以存續發展的基礎受到了巨大衝擊，其功能的發揮也受到了制約，改革勢在必行。2017年3月，國務院辦公廳印發《國務院2017年立法工作計劃的通知》，將《住房公積金管理條例》納入2017年全面深化改革急需的項目，不僅體現出國務院對住房公積金制度的重視，也表明其下一步將面臨全面且深刻的改革。

住房公積金的運行情況

公積金主要覆蓋體制內群體。無論從制度要求還是實際操作看，公積金的覆蓋對象都比較有限。在2004－2012年期間，住房公積金制度覆蓋率穩定保持在43％－45％之間，2013年之後有比較明顯地下滑，在2013－2015年下降到41％－42％左右。同時，住房公積金制度各類行業覆蓋率存在顯著差別。機關事業單位參保覆蓋率在90％左右；國有企業、集體企業覆蓋率在70％左右；外資企業覆蓋率接近50％；私營及其他企業覆蓋率不足10％。分省來看，城鎮單位參加公積金制度比例7％至48.4％不等，最低的為重慶、河南、湖北，都不超過10％，而上海為最高的48.4％；城鎮職工參保人員覆蓋比例為26.2％至67.9％不等，浙江、重慶僅為26％左右，而山西、河北則超過60％。各地參加住房公積金人員占職工養老保險參保人員的比例，從浙江的30.9％至山西的81.2％不等。

基金的使用效率還有待提高。從公積金本金來看，2005—2015年，全國住房公積金繳存額持續遞增，但2012年以來增速有所趨緩；而公積金提取額和個人住房貸款發放額增速，受房地產市場狀況影響，不同年度存在顯著差別，如2015年公積金繳存額增速為12.3％，而提取額和貸款發放額增速同年則高達44.6％和68.1％。從增值收益來看，提取管理費佔增值收益的比例，在2014和2015年分別為13％和10％，這兩個比例都比較高。而且，2015年待分配增值收益的增速高達255％，這說明基金的使用效率還有待提高。

實際繳費水平與制度規定存在差別。雖然《住房公積金管理條例》規定職工和單位實行等比例繳費，且公積金月繳存比例為職工上一年度月平均工資的5％至12％。然而，實際繳費水平與制度規定卻存在顯著差別。公積金繳存人員中，6％－10％費率人員佔比29％，11％－12％費率人員佔比50％，費率為5％以下和13％以上人員佔比仍然達到了12％和9％。不同地區公積金費率的制度規定和執行力度存在差別，相應的，其繳費費率也存在顯著差異。如西藏、青海的繳費率分別是14.6％和14.5％，新疆、內蒙古、安徽、遼寧、浙江、雲南的平均繳費率都超過12％。從實際情況看，公積金制度繳費水平和覆蓋率存在一定關聯，繳費率高則覆蓋率相對較低，繳費率低則覆蓋率相對較高。

公積金的居民住房保障作用有限。2005年以來，住房公積金貸款餘額佔個人商業住房貸款餘額的比例呈持續上升趨勢，從2005年的15.4％上升至2015年的25.1％。2014、2015年，全國住房公積金貸款額佔住宅總銷售額的比例分別為10.56％和15.22％。而且，目前多數地區公積金貸款周期在4—6個月，比商業貸款長2—3個月以上。由於公積金貸款周期過長，很多公積金繳存人員不得不放棄使用公積金貸款。總的來看，雖然公積金在居民住房保障方面的作用有所提高，但是仍然比較有限。

公積金的收入分配效應

公積金制度存在四個層次差異，由此擴大了城鎮居民收入差距。公積金制度存在是否繳存、繳存比例、是否提取、提取金額四個方面的差異，由此顯著擴大了城鎮居民收入差距。通過不平等的組間分解，我們發現是否提取住房公積金能夠解釋整體收入差距的2.83％左右，政策效應不容忽視。公積金增加企業負擔的同時，還存在顯著的逆向分配效應，這實際上進一步擴大了收入差距水平。

公積金主要覆蓋體制內群體，繳存比例在壟斷行業高管中更高。在公積金繳存方面，住房公積金僅能覆蓋城鎮就業居民中的一半左右，並且住房公積金的覆蓋率在不同城鎮人群中有明顯差異。在壟斷行業、體制內單位、高管職位中就業的城鎮居民，更有可能繳存公積金。而且在實踐上，越是效益好的企業、福利好的單位、崗位級別高的個體，其繳存公積金額占工資水平的比率往往就越高。如公有制單位職工的繳存比例遠高於外資企業，更高於私營企業；壟斷行業的繳存比例更是顯著高於競爭性行業。甚至在同一個企業內部，不同職位等級的繳存比例也有很大差距，如企業單位高級管理人員的繳存為最高，其次為企業專業技術人員和辦公室文員，繳存比例最低的是體力勞動者。綜合來看，公積金繳存金額占工資水平的比例，在實踐中具有較大差距。

公積金存在提取門檻且使用率很低，高收入者更可能成功提取。在所有繳存公積金的居民中，每年僅有3％的繳存者實際使用了公積金。在保持其他特徵可比的情況下，受到良好教育、工資收入較高者，更有可能提取公積金；在外資或私營企業中就業，在體制內就業的城鎮居民更有可能提取公積金；而工資水平較低的個體，則難以提取到繳存的住房公積金。自公積金制度引入以來，累計提取公積金的人數僅占繳存公積金人數的30％左右。換言之，公積金提取存在一定程度的門檻效應，導致實際使用率很低。

公積金的企業負擔問題

企業公積金覆蓋率和繳存水平存在顯著差異。在所有企業中，55％的企業並未繳存住房公積金，因此，公積金在很多企業中的強制性並不是很高。國有企業、金融業、大型企業的公積金覆蓋率較高，達到70％以上；製造業、小型企業和民營企業繳存公積金的比例相對較低，僅為30％左右。另外，未繳存公積金的企業在人均利潤、人均銷售額、人均增加值、人均工資總額等方面均低於繳存企業，說明很多企業可能受限於自身經營狀況和盈利能力，儘可能規避承擔公積金繳存的成本和壓力，而選擇不繳存。

住房公積金給企業盈利能力造成一定壓力。民營企業一般把公積金作為一種吸引員工的福利手段，同時公積金屬於稅前列支，也是吸引企業繳存公積金的重要原因。但在實踐中，仍然有高達55％的企業因為降成本的考慮而選擇不繳存公積金。數據顯示，住房公積金在人均利潤較低的企業，其占成本和利潤的比例一般更高一些，小企業公積金占利潤的比例是大企業的兩倍。因此，公積金的調整，會給這些企業的成本造成更大影響。從不同所有制、不同行業的公積金繳存比例可以看出，收入越高的企業，公積金繳存越多。從企業規模角度看，小型企業的成本受公積金的影響比較大，調整公積金的繳費比例和繳費基數，可以更好地發揮減輕小企業負擔的效果。

降低公積金繳費率可以較大提升企業利潤。通過測算髮現，如降低公積金繳費的成果全部由企業享受，將顯著提高企業利潤。公積金繳費率每降低1％，則可以幫助企業降低人工成本0.6％，平均利潤上漲超過8％；對於一些利潤率較低的企業，比如中小企業和民營企業等，利潤率甚至會提升10％以上。因此，降低公積金繳費率的措施，確實可以較好地發揮企業減負的功效。在住房公積金的改革中，近期應逐漸通過降低繳費率、減少繳費範圍等，來減少住房公積金的逆向收入分配效應，並減少企業負擔。（李實、萬海遠、盧雲鶴、楊玉梅、詹鵬）

文章原載於社會科學報第1571期第1版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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