面對特朗普的恐嚇，中國不應保持沉默

新聞 08-18

最近，特朗普政府連續發出信號，表示正考慮就鋼鐵產品「232調查」作出最後決定，聲稱一些鋼鐵進口產品威脅美國的國家安全，暗示將對鋼鐵進口設限。最終確切關稅或配額，則視與有關國家談判的結果而定。

1962年的貿易擴展法第232條款授權美國政府可以對任何進口產品進行全面調查，以確定該產品對美國國家安全產生的影響。

按照特朗普的指示，從2017年4月19日起，商務部長威爾伯·羅斯啟動對進口鋼鐵的「232調查」。羅斯最初計劃在6月底之前完成調查，但由於國內政治亂象頻出，加上同相關出口國的談判仍在進行當中，最終決定的出籠只好延期。而特朗普政府把這一延期當作討價還價手段，力壓談判國讓步。

中國和有關國家應該勇敢面對特朗普的貿易恐嚇，同時表明，唯有放下「232調查」大棒，才是理性而正確的選擇。

啟動「232調查」，說明特朗普會不惜使用一切手段來保護美國的國內市場。「232調查」的發起並不是自下而上，而是自上而下。政府的行動並不是因為收到了美國公司或協會的請願書，其做法與反傾銷調查是截然不同的。它說明，這是特朗普政府自己急於發起貿易調查，不想再等下去。

往深里說，特朗普是主動利用大規模的破壞性工具，來保護美國的國內市場。在美國貿易法授權的工具當中，「232調查」是最少被使用的，從1980年到2016年僅有14起，相比之下反傾銷調查多達1379起。按照美國法律，一旦「232調查」的結論是確實存在不利影響，那麼總統就有權在不與國會磋商的情況下直接開徵關稅或實施配額。更可怕的是，根據法律，關稅水平不設上限。與其他貿易保護工具相比，國家安全調查影響更大、更直接。即使在WTO規則下，因為國家安全例外而實施貿易保護，也是很難反駁的。特朗普揮舞「232調查」大棒說明，他想以此作為討價還價手段，一舉擊敗美國的「競爭對手」。

但「232調查」是把雙刃劍，在傷及對手的同時，也會傷到美國自己。

特朗普減少鋼鐵進口的決定讓美國鋼鐵生產商受益，但會影響更多的上游企業。高成本將對整個上游產業的生態產生連鎖效應。目前，美國97%的鋼鐵產品是非軍工部門消耗的，只讓某一產業或某一特定鋼鐵生產商得到某種好處，對價值鏈上的其他產業來說就意味著災難。作為鋼鐵消耗大戶的汽車業，就已經表達了強烈的關切。

更重要的是，對特定國家高築貿易壁壘，並不能解決全球市場的產能過剩問題，它只不過是在全世界範圍內對鋼鐵銷售進行重新分配，而美國鋼鐵生產商的劣勢不會有根本轉變。特朗普振興「鐵鏽地帶」的目標，很難通過實行高關稅保護國內市場來實現。

考慮到美國鋼鐵業與加拿大、墨西哥等一些出口國千絲萬縷的聯繫，加征高關稅抑制進口，才真正威脅著美國的國家安全。MSCI的數據顯示，截至6月底，美國鋼鐵流通企業手中的各類鋼鐵存量共計726萬噸，屬於極低水平，而實行高關稅或配額有可能造成短缺。

除了美國國內消耗鋼鐵的行業蒙受損失外，依照「232調查」設置的新貿易壁壘還會招致美國貿易夥伴的激烈反應，並損害WTO的公信力。WTO不僅是促進貿易與經濟合作的平台，也是糾紛處理機制。當一國面臨其他國家不公平貿易對待時，它可以到WTO提出公平索賠的要求。但是，一個顯而易見的保護行為如果披上國家安全外衣，WTO就無能為力，而受害國有可能採取同步行動進行反擊。近幾個月來，許多國家已經發聲反對特朗普可能採取的行動。歐盟貿易委員馬爾姆斯特倫警告說：「如果歐盟受到鋼鐵關稅的無理打壓，我們就必須搞清楚，這些措施是否符合WTO規定，如果真是在打壓我們，我們當然會報復。」大批美國農產品生產商擔心，其他國家也會用站不住腳的國家安全理由進行報復。真是這樣的話，WTO就會出現功能障礙，WTO框架便岌岌可危了。

中國是世界最大鋼鐵生產國，但由於中國致力於遏制鋼鐵產量，而且美國針對中國鋼鐵出口的20項貿易救濟措施已經生效，2016年中國只有不到1%的鋼鐵出口到美國。中國對美鋼鐵出口已從2005年的229萬噸，下降到2016年的95萬噸。2016年美國從全球進口了3010萬噸鋼鐵，從中國進口的鋼鐵只佔美國進口總量的3.2%。中國只是第六大對美鋼鐵出口國，排在加拿大、墨西哥、德國、韓國和日本後面。不久的將來，中國對美國的鋼鐵出口仍會保持在相對低的水平上。

即便如此，對特朗普熱衷通過恐嚇來緩解鋼鐵失衡，中國也不應保持沉默。作為一個全球利益攸關方，中國應重申堅持WTO規則和國際經貿準則的立場，同時應與歐盟國家、韓國等相關國家合作，起來反抗特朗普的保護主義行為，展示踐行開放的、以規則為基礎的全球經貿規範的強大政治意願。

在雙邊層面，中方應該發出非常明確的信號，表明貿易戰不能解決美國與其他國家之間的不平衡。貿易戰沒有贏家。中方將與美方一道努力避免貿易戰，但中方並不懼怕貿易戰，並保留選擇報復的權利。正確的應對方式，決不是採取貿易保護措施，而是應該實施一系列整改措施和長期政策，增強競爭力。

從技術上說，為幫助緩解美國的鋼鐵失衡，中國將繼續削減鋼鐵產能，爭取把絕大部分鋼鐵產品用於國內消費和「一帶一路」倡議的基礎設施項目。中國將增加從美國的商品進口，對美開放某些服務部門，而美方則應該相應放鬆對中國的科技產品出口限制。

作者：

余翔

Yu Xiang

中國現代國際關係研究院美國所經濟室主任、研究員，2014年全國優秀青年學者，2016-2017年哈佛大學訪問學者。