特朗普新移民法案與美國移民法規的變遷

這是選·美的第829篇文章

本文於2017年8月17日首發於澎湃思想市場欄目。

2017年8月2日，美國總統唐納德·特朗普連同參議員湯姆·卡頓和大衛·珀杜共同公布了最新版本的《美國增強就業移民改革法案》（Reforming American Immigration for Strong Employment Act，簡稱RAISE法案），發出了特朗普所領導的白宮支持這一法案的有力信號。此法案如果通過立法程序得以實施，美國將效法加拿大和澳大利亞實施積分制移民審核策略，同時每年的合法移民數量將減少一半之多。然而，這個大刀闊斧的法案在隆重推出後不僅立刻遭到以民主黨政治家為首的各方反對，在共和黨內部同樣出現分歧，目前處於擱置狀態。

美國移民法規變遷簡史

19世紀末20世紀初，隨著外來移民帶來的就業競爭不斷加劇，美國國內的排外情緒逐漸高漲。如果說1882年的《排華法案》是因為華人在特定時期內的大量湧入造成了美國人的過激排外，那麼入20世紀後的美國則開始逐步系統性地限制移民。1924年，美國國會通過了《1924移民法案》，這是美國建國以來第一個嚴格限制合法移民人數的法案。該法案在1921年的《緊急限額法》上作出修改，規定每年來自任何國家的移民人數必須低於1890年在美國國內的來自該國人口的2%。其結果是將原本每年35萬的移民數量銳減一半，與此次特朗普試圖推行的RAISE法案有幾分相似。1924年的這項法案中將世界各國分為「限額國」和「非限額國」，意在限制以義大利人為代表的南歐和東歐移民。此外，該法案還幾乎完全禁了止來自中東和東亞的移民。而使用1890年的各國移民人口作為基數，也使得大量試圖逃離東歐地區迫害的猶太人無法移民美國。

1943年，《馬努森法案》正式將《排華法案》廢除。1952年，《移民與國籍》法通過（杜魯門總統行使否決權後被國會推翻），此法案首次將零散的移民法規進行收束總結，建立了「技術移民」的概念，也是今天美國移民法規的最初形態。此法案將移民限額設為每年27萬，並且給予了聯邦政府遣返從事「顛覆政權」活動的移民的權力。由於此時還是麥卡錫主義當道的冷戰初期，該法案還禁止與共產主義有任何瓜葛的人士入境。

1965年，隨著人們對老舊的移民系統的批判聲不斷高漲，國會通過了《1965移民與國籍法》，對1952年的法律做出了重大改革。該法案廢棄了1921年《緊急限額法》通過以來一直實施的移民配額制度，並且設立了新的簽證系統，鼓勵技術移民和美國公民與永久公民的親屬進行移民。美國現有的移民法律框架仍然依賴於《1965移民與國籍法》，近年來不斷有政治家嘗試徹底革新美國過時的移民法，但均未取得決定性的成功。

RAISE法案正是共和黨陣營最新的嘗試。起草者卡頓表示，該法案將提高美國人民的工資，創造就業，並給每個美國公民一個致富的機會。特朗普總統則在公布這一法案的演講中稱它將把美國「放在第一位」，並展示自己和立法者們對困難的美國家庭的關心。

但是，這個法案實際可能帶來的效果要比上述主張要有爭議得多。

RAISE對合法移民的影響

RAISE法案對於希望移民美國的外國人實際上意味著什麼呢？首先，它會將合法移民的限額從現在的每年近百萬削減為50萬，其中親屬移民的份額被大幅削減。該法案採用積分制審核標準，積分最高的申請者們可獲得每年14萬的積分名額。積分根據申請者的年齡、教育水平、英語能力、收入水平、投資規模以及傑出成就進行加分計算，超過一定標準即可申請，積分最高者優先獲得名額。從積分的具體演算法來看，這套移民體系主要青睞22歲至35歲、高學歷、英語水平高、收入水平高、投資規模大及曾獲傑出成就的申請者。

此外，如果申請者和配偶同時申請，配偶積分比申請者積分高或相同時以申請者積分為準，而配偶積分比申請者積分低時兩人的積分須結合計算，公式為：申請者積分x70% + 配偶積分x30%=總分。也就是說，此法案對移民申請者的配偶資歷也有一定的要求。

現有的綠卡項目中，約有15%的申請為基於在美就職的申請，RAISE法案的14萬人名額與這個數字相仿，但投資移民也加入了競爭行列，並且大大提高了低技能勞工的申請難度。同時，除了子女和配偶之外，其他的親屬綠卡申請渠道被完全截斷。該法案中，父母僅能以「看護」為由申請臨時簽證，而且沒有提及與兄弟姐妹、祖父母移民相關的任何渠道。

RAISE法案是否對美國經濟有益？

從出發點來看，RAISE法案的意圖在於減少低技能移民與本土的低技能勞動力之間的競爭，同時增加高技能移民的數量。但是，RAISE法案可能帶來的效果卻頗有爭議。

特朗普政權主要倚靠哈佛經濟學家喬治·博爾哈斯的研究結果來試圖說明這一法案的正面效益。他的移民研究表明，雖然移民對美國經濟有益，但其帶來的競爭使得低技能美國勞工的工資降低，在局部地區使得這些美國人的生活變得更加困難。但加州戴維斯大學的經濟學家喬瓦尼·佩里表示，不少學者都認為技術革新等其他因素是低技能勞工薪水下降的主要原因，而低技能移民所帶來的負面影響接近於零。環球發展中心的發展經濟學家邁克爾·克雷門斯也表示「勞動力供應上升，薪水就會下降」這個概念在現實環境中往往是不適用的，因為低技能移民只會佔據低於美國人生活水準的低薪工作，而這些工作在移民離開後往往只會被自動化機械所取代。

拋開有關移民對美國影響的爭議不談，RAISE法案實際增加技能移民和杜絕非法移民作假申請入籍的能力似乎也十分有限。根據卡托研究所的艾利克斯·諾拉斯特的研究，RAISE法案在增加高技能移民上預計效果微乎其微，而其最終的實際作用將會是通過削減包括投資移民和親屬移民在內的其他合法移民手段來增加就業移民的總數。歸根結底，RAISE法案下，由於積分名額較少，就業移民的總數不增反降，合法移民數量主要減少在其他方面。而假結婚的現象實際上也無法通過RAISE法案的實施而解決，因為與美國公民結婚申請綠卡並不需要計算積分。RAISE法案下，假結婚和政治庇護的移民機制照樣存在，只是獲得的名額減少，將其杜絕仍然需要執法部門的努力。

RAISE法案還將設立每年5萬人的難民移民上限，並且取消每年通過抽籤形式向5萬名少數族裔申請者（多來自非洲國家）提供綠卡的「多樣性簽證彩票」項目。這與特朗普和一些右翼政治家在大選期間所主張的「美國第一，難民靠邊」的政治立場基本吻合。美國現在每年接納的合法移民人數所佔總人口的比例約為0.3%，在經濟合作與發展組織國家中屬於較少，僅好於接納移民較少的日本、墨西哥、韓國和葡萄牙。在2013年，RAISE法案效法的加拿大每年接納的移民佔總人口的0.74%，而澳大利亞則接納了相當於總人口1.1%的新移民。加拿大預計於今年接納30萬移民，佔總人口的0.85%，並且有意在將來增加50%的移民人數，額外接納15萬人。

無疑，加拿大和澳大利亞的移民法規值得美國學習，因為在經過不斷修改之後，這兩個國家的移民法規更加完善，甄選出的移民素質較高，並且融入本土環境的能力也較強。RAISE法案的積分制度借鑒了加拿大和澳大利亞移民法規的優點，但在家屬移民方面卻有矯枉過正之嫌。誠然，當今的美國移民法規允許新移民的家屬鏈條式地申請入籍，大大增加了新移民素質的不確定性，但像RAISE法案這般將家屬移民的名額整體削減，直接取消申請人父母移民渠道的做法實屬「簡單粗暴」。

RAISE法案政治前景黯淡

共和黨起草的這個法案要在國會得到兩黨支持是一件幾乎不可能的事。實際上，RAISE法案誕生於2017年2月13日，主筆人是喬治亞州參議員大衛·珀杜和阿肯色州參議員湯姆·卡頓。最初版本在提交至參議院司法委員會後便被擱置，而最新版本則是在特朗普的大力支持下才於本月初重新登場。

但是，來自白宮的支持仍然無法改變這個法案慘淡的前景。

首先，對於如此大幅度的合法移民縮減，民主黨一定會全面抵制。而在參議院總體對此法案進行投票之前，參議院司法委員會必須對其進行投票認可。這意味著共和黨必須在目前有11名共和黨和9名民主黨成員的司法委員會中拿到11票。然而在法案公布之後，司法委員會中的林賽·格雷厄姆和傑夫·弗雷克均對之表示反對。弗雷克在接受記者採訪時稱他不認為大幅減少合法移民的數量是個明智的舉措，格雷厄姆則表示這一法案將會對他所代表的南卡羅萊納州的經濟造成「毀滅性」的打擊，因此無法支持。格雷厄姆還諷刺地說道：「除此之外，這主意不錯。」

格雷厄姆和弗雷克均是參與起草2013年《2013邊境安全、經濟機會以及移民現代化法案》的八名參議員中的一份子。這一法案如果實施也將採取積分制的移民系統，並且還將為非法移民提供成為公民的渠道，同時添加4萬名邊境巡邏人員阻止新的非法移民入境。除此之外，此法案還和RAISE法案一樣取消了「多樣化簽證彩票」，並為理工科畢業生提供了更多的簽證和入籍機會。與RAISE法案不同的是，該法案當年受到了來自於民主共和兩黨的支持，在參議院以68-32的票數得以通過。然而它卻因為政治原因而被共和黨掌握的眾議院完全無視，遭到擱置後處於名存實亡的狀態。

弗雷克和格雷厄姆的反對意味著司法委員會中反對RAISE法案的參議員目前至少有11位，也意味著該法案無法進入參議院的正式議程。而即便該法案成功得到共和黨多數領袖米奇·麥康奈爾的青睞並得以通過「推進動議」（motion to proceed）進入參議院議事廳，它也面臨著更多共和黨的反對，其中至少包括公開發表反對意見的威斯康辛州參議員羅恩·詹森。他在8月2日法案公布之後表示，儘管自己支持積分制移民體系，但美國的經濟發展需要合法移民所帶來的勞動力。

即便共和黨湊齊了在參議院的最後投票程序中通過RAISE法案所需的50票，他們也無法在不對這一法案進行大幅度修改的情況下湊齊「辯論終結」（invoke cloture）所需的60票。沒有這60票，那麼堅決反對這一法案的民主黨即可發動議事阻撓（filibuster），徹底阻止這個法案進入投票程序。如此看來，現階段此法案只能代表共和黨內一部分政治家的立法意圖，其具體內容很難真正實施。

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