「航行自由」，美國從1979年就開始玩兒，為何今年力不從心？

文/沈雅梅（中國國際問題研究院美國研究所副所長）

今年以來，美國海軍第七艦隊艦船在日本海、馬六甲海峽等地發生一連串碰撞或擱淺事故，造成多名美國士兵傷亡。原本意在「維護航行自由」的美國軍艦，現在卻屢次殃及亞洲海域正常行駛的各國漁船、貨輪、油輪，成為海上交通安全的風險來源。這不僅加深了外界對美國海軍內部軍紀管理、人員素質的憂慮，同時也令人質疑美軍手伸得太長，以至於自亂陣腳，成為亞太海洋安全面臨的挑戰因素。

近年來，隨著美國防務戰略重回「海洋根基」，並且從地緣戰略層面上重視「重返亞太」，美國海軍作為美國在亞太軍事存在的最鮮明符號，成為美軍加大前沿部署的重要倚靠力量。它除了要運行在韓國、日本和關島的軍事基地，在菲律賓、澳大利亞輪崗駐守，每年開展諸多例行的雙邊和多邊海上聯合演習外，還要為確保亞太海域所謂「航行自由」進行巡邏。7月底，根據美國媒體報道，特朗普政府剛剛批准了五角大樓要求美軍「例行、規律地」在南海開展「航行自由」行動的年度計劃，相關航行請求將會「更快得到批准」，這意味著美國還將更頻繁地巡航南海。美軍為維護海洋霸權而「超負荷運轉」，其捉襟見肘、力不從心的一面早已顯現。

實際上，在全球化時代，南海作為世界上最擁擠的航線之一，沿海國大多以對外貿易立國，航行自由對於中國和世界各國來說同樣重要。南海的航行自由從來沒有受到過破壞，何需美國維護？所謂「航行自由」，作為美軍的一項行動計劃，是1979年美國卡特政府在《聯合國海洋法公約》談判進入最後階段的緊要關頭，單方面、搶先推出的。當時，圍繞《海洋法公約》的談判顯示出，廣大發展中國家對世界海底資源分配以及和平利用海洋提出了一系列新主張，海洋政治力量對比發生了有利於發展中國家的新變化，一個有別于海洋霸權時代的海洋新秩序正在形成。在此背景下，美方擔憂：「鑒於美國在世界事務中的顯著地位，它感到不得不採取主動去保衛其權利免受沿海國家的非法侵蝕。」

「航行自由」行動計劃應運而生，就是要在美國不加入《海洋法公約》的情況下，憑藉強大的海空力量，以武力和脅迫手段，維護美國軍事力量出入各大洋的自由，保證美軍在全球的機動暢通，從而阻止海洋新秩序的誕生，維護美國的海洋霸權。可見，該計劃充分體現了美國企圖主導海洋秩序的意圖，以及對國際法合則用、不合則棄的霸權邏輯和「美國例外」思維。

例如，該計劃聲稱，當美國認為他國對海洋提出「過度主張」時，就會派出軍艦或飛機進行「自由航行」或「飛越」，以確認美國所主張的「航行自由權」沒有受到影響。2014年、2015年，美國軍方「航行自由」行動挑戰的國家和地區數目分別達到19個和13個，被波及者不僅有中國這樣的「鎖定目標」，還包括日本、韓國等盟友。美國在相關政策文件中表明，希望通過日常化的「自由航行」，形成慣例，既監督他國遵守海洋法，也使美國的海洋主張被他國所接受。這清楚地展現了美國旨在在《海洋法公約》之外另行創設國際法、防止沿海國挑戰美國海洋霸權的企圖。值得注意的是，「航行自由」行動計划具體由美國國防部和國務院負責制定，海軍執行。這也是美國把國內法律和制度規定強加給其他國家，以國內法塑造國際海洋規則的集中體現。

以往，美軍開展「航行自由」行動，一般保持低調，不事先通知相關沿海國政府，所以外界輿論和公眾對此類軍事宣示行動並未予以過多關注。但現在，為了在南海製造影響力，美軍不是低調航行，而是大張旗鼓，甚至向日本、澳大利亞等盟友發出聯合巡航的邀請。這種單邊主義行動不僅傷及國際法的權威，也遭到多數沿海國的反對。以中美海上摩擦為例，可以說，2001年「EP-3撞機」事件、2009年「無瑕號」事件及近年來美國插手南海造成的一系列緊張事態，都是由美方所謂「航行自由」引起的。

美海軍第七艦隊以生命為代價，換來的不應當只是「換將」「追責」和對海軍全球行動的「暫停」，還應有對「航行自由」計劃合法性、有效性的檢討。

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