CFIUS審查擴容投資保護主義，加劇中美摩擦

[華夏時報網]

張茉楠

近來，隨著特朗普政府對華貿易政策的轉變，以及中美經貿關係的趨緊，美國繼貿易保護主義之後，投資保護主義傾向也進一步抬頭。據路透社報道，日前，美國有4位議員已向國會提交了外國對美投資審查的相關修訂議案，未來可能對包括中國在內的全球海外直接投資產生較大不利影響。

並且，特朗普簽署行政備忘錄，授權美國貿易代表萊特希澤決定是否針對涉及技術轉讓等知識產權領域展開「中國貿易行為」調查。美國單方面發起貿易制裁意味所謂的「公平貿易」已經完全淪為其行駛「規則霸權」的工具，而加大CFIUS國家安全審查力度將更進一步加緊中美的衝突和摩擦。

中國受CFIUS審查案件攀升

事實上，國際金融危機之後，美國投資保護主義趨勢大大加強。近些年來，我國海外投資屢次遭受美國外國投資委員會（CFIUS）的國家安全審查。數據顯示，自2005年開始，中國在所有受美國CFIUS審查國家中所佔比例急劇攀升，從2005年的1.56%上升至2013年的21.6%。2010年至2013年期間，提交安全審查的外國投資案件共有415起，其中涉及中國投資者的案件數量達60起（佔14.5%）。其中2012年和2013年中資受審查案件急劇增加，位列各國之首。2016年，CFIUS對外商投資審查項目記錄創下新高，達到170宗，突破了2008年155宗的年度最高審查記錄，這其中中國是最大的被安全審查國。

去年11月16日，美國國會下屬的美中經濟與安全審議委員會（USCC）公布的2016年年度報告，就建議國會授權美國外國投資委員會（CFIUS）禁止中國國企收購或以其他方式獲得對美國企業的有效控制權。USCC擔心中國國企通過併購獲取美國的技術、知識產權和市場力量，進而影響美國的國家安全。最新的CFIUS報告進一步顯示，美國對外國投資國家安全審查空前嚴苛，審查案件數量創歷史記錄，而中國企業遭受審查數量，連續第三年名列榜首，遭遇空前挑戰。

作為行使美國國家安全審查制度的核心部門——美國外國投資委員會（CFIUS）由美國財政部主導的跨部門審查機構，由國防部、國土安全部、司法部、商務部、國務院、能源部、貿易談判代表辦公室，以及經濟顧問委員會、科學技術辦公室、管理及預算辦公室等核心政府機構組成，負責在國家安全層面評估跨國交易，以確定外國在美投資交易對國家安全是否存在潛在影響。

「國家安全」在擴容

CFIUS報告顯示，2009-2013年提交給CFIUS的交易中涉及許多工業部門。超過三分之一的審查公告屬於製造業（186個，佔39%），還有三分之一為金融、信息、服務行業（164個，佔34%），其餘涉及礦業、公用事業、建築業（91個，佔19%），或者是批發、零售、運輸業等。事實上，美國國家安全審查制度的核心「國家安全」這一名詞的涵義正在不斷被擴大，從傳統的「國家安全」延伸至能源、部分領域的關鍵技術，以及服務業等更大領域。國家安全審查制度如果被頻用和濫用，則從某種程度上成為一國政府以國家安全的名義限制或者禁止外資進入本國的工具。尤其是所謂的敏感技術、敏感行業是拒批的原因。被拒絕併購的企業主要涉及電訊、航空、集成電路、人工智慧、先進材料等。而數據的運用和用戶信息的收集成為新的安全風險點，這與美國多年來對華實施的高技術出口管制如出一轍。

近日，特朗普政府就正考慮擴大美國外資投資委員會（CFIUS）的權力，進一步擴大國家安全的審查力度、審查範圍和審查程序。7月27日，姆努欽財長向國會眾院金融服務委員會提交了一份證詞表示，美國外國投資委員會必須改革，限制外國投資的法律需要作出部分明確修改，包括覆蓋威脅國家安全可疑投資的相關法律。財政部已經準備了一個清單，將與兩院共同推進相關工作。最新的美國國防部報告稱，中國通過看似平常的商業交易，逃避美國外國投資委員會的監管，以達到獲取敏感技術的目的，這些交易包括設立合資企業、小額持股以及對初創企業的早期投資。該報告稱，很多中國投資由於金額不大，不構成直接收購（低於10%的控股），因此無法對其進行審查。

而在審查程序上，以對等開放為由，拒批或拖延審批中國企業的併購案更為常見。例如，中國移動在美申請214牌照，69個月未獲批准。美方認為中國電信市場不開放，所以不批准移動公司的申請。由此可見，是正常的安全審查，還是將安全審查泛化，藉此達到保護本國產業和就業，排斥競爭性威脅的目的不言自明。投資保護主義與貿易保護主義，都是「美國利益優先」的體現。

根本而言，經濟結構和產業結構的特點決定了中美之間競爭性與互補性並存。據研究機構榮鼎諮詢估算，2016年，美國成為中國最大對外直接投資目的國，已完成的收購和初創公司投資規模合計456億美元。中美經濟優勢性互補，且互補性大於競爭性，兩國在資源稟賦和產業結構方面的巨大差異和強烈互補性會長期存在。發生新的摩擦與衝突將是「Lose-Lose」的結局，全球也可能面臨繼貿易保護主義之後，以投資保護主義和資源要素流動壁壘為主要特徵新一輪衝擊。（作者為中國國際經濟交流中心研究員）

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