政策性銀行規制徵求意見 補短板強化政策性金融定位

【財新網】（記者 張宇哲）政策性銀行法律規制的空白即將被填補。

8月28日傍晚，銀監會官網發布《中國進出口銀行監督管理辦法（徵求意見稿）》和《中國農業發展銀行監督管理辦法（徵求意見稿）》（下稱兩個《辦法》），意見反饋截止時間為2017年9月27日。

銀監會稱，起草兩個《辦法》是為了深化中國進出口銀行（下稱進出口銀行）和中國農業發展銀行（下稱農發行）改革，彌補監管制度短板。

此次兩個《辦法》以服務國家戰略、實現可持續發展為導向，從規範公司治理結構、激勵約束機制、問責制、完善風險管理機制等著手，明確了兩家銀行的政策性金融定位，政策性業務和自營性業務實施分賬管理核算；並建立與政策性業務、自營性業務決策機制和管理流程相適應的責任追究和問責機制、激勵考核機制等。

此前十幾年，由於三家政策性銀行（農發行、進出口銀行、國家開發銀行）定位不清，既享受政策優惠，又在部分業務領域與商業銀行爭利，業界一直呼籲出台政策性銀行管理條例來規範政策性銀行的行為。

目前，僅在1993年頒布的《國務院關於金融體制改革的決定》中，對三家政策性銀行的設立宗旨、經營原則、法律組織形式、主要業務、機構設置、財務制度、資金來源及人事任命等做出了規定。而《中國銀行業監督管理法》和《中國人民銀行法》也僅對政策性銀行的金融業務的指導和監督有規定。除此之外，目前沒有專門針對政策性銀行的法律、行政法規或者較高立法層次的規範性文件。

銀監會指出，近年來，進出口銀行和農發行整體發展趨勢良好，資產規模逐年擴大，內部管理能力逐步提高，在支持經濟社會發展方面發揮了重要作用。但是隨著經濟和金融環境的變化，兩家銀行業務結構和風險特徵也出現了新變化。

據財新記者了解，有關國家開發銀行監督管理辦法的徵求意見稿也將很快公布。銀監會有關人士向財新記者介紹，因為三家政策性銀行的定位不同、業務類型不同，由此分別發布各自的監督管理辦法。

強化政策性金融定位

此前，政策性銀行的既有政策性和商業性業務，也有介乎兩者之間且「名分」不清的准政策性貸款，很容易成為「灰色地帶」。一旦出現風險損失，外界無從判斷哪些是政策性業務造成的，哪些是經營不善造成的。而商業銀行對於政策性銀行的不公平競爭詬病多年，包括資金來源為發債、成本較低等。

此次《辦法》強調兩家政策性銀行應堅持以政策性業務為主體，可以與商業銀行合作開展銀團貸款等業務，不得利用政策優勢開展不公平競爭。「強化資本約束，建立與商業性金融機構互補合作關係，實現長期可持續發展。」

具體而言，農發行的政策性定位是，主要支持維護國家糧食安全、促進農業現代化、改善農村基礎設施建設等領域，在農村金融體系中發揮主體和骨幹作用；進出口銀行的定位是重點支持外經貿發展、對外開放、國際合作、「走出去」等領域。兩家機構均要改進和加強普惠金融服務，採取與銀行機構合作的方式開展小微企業金融服務。

《辦法》還強調了兩家政策性銀行的黨委發揮領導核心作用，把方向、管大局、保落實，把黨的領導融入公司治理各個環節，被認為是進一步強化了政策性金融定位。

完善激勵約束等配套機制

從2007年啟動三家政策性銀行改革到2015年4月，國務院先後批複了三家政策性銀行改革的實施總體方案——明確農發行和進出口銀行回歸政策性金融、國開行堅持開發性金融機構定位。但由於缺乏配套機制，例如一直沒有為國開行的開發性金融立法，也沒有制定有效的約束激勵制度、商業性與政策性業務的邊界和風險分擔機制等，被認為是不完整的改革，或將為未來留下爭議及風險隱患。

在激勵考核機制方面，《辦法》強調，對於政策性業務，要側重對依法合規、履職盡責、服務國家戰略成效的考核；對於自營性業務，要側重對風險管理、合規經營以及可持續發展能力的考核。前述兩類業務的績效考評應淡化規模類、增長類、盈利類指標考核。績效考評指標應至少包括落實國家政策類、合規經營類和風險管理類，上述三項指標權重應適當高於其他類型指標。

在薪酬機制方面，《辦法》綜合考慮政策性任務執行效果、合規情況、風險狀況和持續發展等因素，對高級管理人員以及對風險有重要影響崗位的員工實行績效薪酬延期支付和追索扣回制度。

在資本補充機制方面，《辦法》要求建立內源性資本積累與外源性資本補充相結合的動態資本金補充機制。

2015年上半年，銀監會曾透露，外匯注資增加開行和口行資本金5689億元人民幣。據悉，前述注資以外匯儲備委託貸款債轉股的方式曲線注資，分別注資國開行、進出口銀行480億美元、450億美元。另外，財政部也已注資農發行1000億元人民幣。

不過以外匯儲備註資前述兩家銀行屬於特殊制度，「外匯儲備屬於負債，與財政的法律關係一直未釐清；國開行和進出口銀行要支持『一帶一路』戰略，必須有長期的外匯資金來源。但如何解決長期外匯資本金機制，機制安排上並未理順，也缺乏合理的法律約束機制。」一位不願意透露姓名的金融專家表示。

此外，《辦法》明確要求政策性銀行構建由董事會、高級管理層和監事會組成的公司治理架構，董事會下設專門委員會，形成決策科學、執行有力、監督有效、激勵約束合理的公司治理機制；其中專門委員會中，戰略發展和投資管理委員會、審計委員會、人事與薪酬委員會成員應包含部委董事。

目前只有國開行制定了公司章程、構建了公司治理架構，其他兩家政策性銀行均尚未啟動前述公司治理建設。

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