宋王朝建立了哪些「福利國家」？

宋代是一個嶄新的時代。

說它嶄新，是因為當時的社會經濟發生了歷史性的大變革：原來旨在保證「耕者有其田」的均田制被「田制不立」、「不抑兼并」的土地自由市場所代替，莊園經濟下的人身依附關係也被基於人身自由的租佃制所取代，國家承認人民遷徙之自由，商業受到前所未有之重視。而隨著商業的展開，城市的繁華，人口的流動，貧富也明顯分化，乃至產生了一個龐大的貧困群體。這個群體不僅隱藏在鄉村，而且流浪在城市街頭，變成一個巨大的問題擺在宋代政府的面前。

這個時候，建立起一個為貧困人口的「生老病死」提供救濟的國家福利體系，就顯得特別迫切。而且宋朝「以儒立國，儒道之振獨優於前代」，儒家的「保息」思想也要求朝廷負起養民之責。正是在這樣的內（價值追求）外（社會需求）壓力下，趙宋政府開始有意識地去構建一個完備的國家福利體系。

國家福利作為一種制度安排，在中國出現的時間其實很早，《周禮》中就記載了六種「保息」之法：「一曰慈幼，二曰養老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富」。不過在宋代之前，國家福利並未實現體系化，多為臨時性救濟，帶有備荒賑災性質。宋代則建立了一套覆蓋面極廣的福利救濟體系，救濟的對象涵蓋了孤寡老人、殘疾人、乞丐、棄嬰、孤兒、貧困人口等所有無法自立的群體，提供的福利覆蓋了貧困國民「生有所育、老有所養、病有所醫、死有所葬」等層面，可謂「從搖籃到墳墓」均有國家救濟。《宋史》說「宋之為治，一本於仁厚。凡賑貧恤患之意，視前代尤為切至」，真不是溢美之詞。

現在，就讓我們穿越到宋代，以「生老病死」為序，近距離觀察一下彼時國家福利機制的運作。

先來說「搖籃」即「生」的福利。宋代的「搖籃」福利可以分為補救性救濟與預防性救濟兩大類。預防性救濟是指國家在發現貧家婦女懷孕之後，給她們提供生活補貼，以免窮困人家因養不起孩子而溺嬰、棄嬰。南宋紹興八年（1138年），高宗下詔在全國推行「胎養助產令」，詔曰：「禁貧民不舉子，有不能育嬰者，給錢養之。」具體做法是，每一家貧困戶發錢4000文（相當於人民幣2000元），這筆經費來自國家徵收的「免役寬剩錢」。南宋的州縣還設有「舉子倉」，即由地方政府向貧家產婦發放救濟糧，一般標準是「遇民戶生產，人給米一石」。舉子倉的倉本來自國家常平倉、官田收入及富人的捐贈。

補救性救濟則是指國家設立福利機構，收養、賑濟棄嬰與孤兒。北宋時，主要由綜合性福利機構如「福田院」負責收養京師汴梁的「老幼廢疾」，「廣惠倉」負責賑濟各州縣的「老幼貧乏不能自存者」。從哲宗朝開始，朝廷在全國施行「居養法」，各地設立「居養院」，收養無法自存之民，遇有被遺棄嬰兒、孤兒，也送入附近居養院養育，對嬰幼兒，「僱人乳養」；稍大一點的兒童，則「令入小學聽讀」。

熙寧年間，蘇軾任密州太守，「遇飢年，民多棄子，因盤量勸誘米，得出剩數百石別儲之，專以收養棄兒，月給六斗。比期年，養者與兒，皆有父母之愛，遂不失所，所活亦數千人」。這是世界史上最早的公益性「棄嬰救濟基金」。

南宋時，專門的兒童收養機構已遍布天下，有「散收養遺棄小兒錢米所」、「嬰兒局」、「慈幼庄」、「慈幼局」、「及幼局」等，名稱雖異，功能則差不多。按宋人吳自牧的描述，慈幼局是這麼運作的：「官給錢典雇乳婦，養在局中，如陋巷貧窮之家，或男女幼而失母，或無力撫養，拋棄於街坊，官收歸局養之，月給錢米絹布，使其飽暖，養育成人，聽其自便生理，官無所拘。若民間之人，願收養者聽，官仍月給錢一貫，米三斗，以三年住支。」慈幼局的效果很好，椐元人的回憶，「宋京畿各郡門有慈幼局，……故遇歲侵，貧家子女多入慈幼局。是以道無拋棄之子女。」

再來說「老」的福利。宋代收養貧困老人的福利機構也包括綜合性機構與專門的養老福利機構，「安老坊」、「安懷坊」、「安濟院」都是收養「老而無歸」者的養老院，「福田院」、「居養院」、「養濟院」等綜合性福利機構也收養孤寡老人、流浪乞丐、殘疾人士、貧困人口等。按宋人的界定，60歲以上為老人，可享有進入福利機構養老的權利，國家給他們的養濟標準一般為每人每日一升米，10文錢。對80歲以上的居養老人，政府還有額外補助，另給大米及柴錢，90歲以上老人每日有醬菜錢20文，夏天給布衣，冬季給棉衣。

現在來看看宋人「病」的福利。宋代收養、治療孤苦貧困病人的專門機構主要是「安濟坊」。北宋元祐年間，「蘇文忠公（蘇軾）知杭州，以私帑金五十兩助官緡，於城中置病坊一所，名『安樂』，以僧主之，三年醫愈千人。」其後，病坊更名為「安濟坊」。這是歷史上最早的福利醫院。崇寧元年（1102年），朝廷詔令全國各路遍置安濟坊；大觀四年（1110年），又頒行「安濟法」：凡戶數達到千戶以上的城寨，均要設立安濟坊，凡境內有病卧無依之人，均可送入安濟坊收治。安濟坊「宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。又作廚舍，以為湯藥飲食人宿舍。」即實行病人隔離制，並提供湯藥、伙食。

此外，宋代由於人口流動頻繁，常常有旅人「有病於道途，既無家可歸，客店又不停者，無醫無葯，傾於非命，極為可念」，宋政府因此又設立了專門收治患病旅客的機構——「安樂廬」。政府還要求旅店，如發現病人，不得將其趕走，而應就近請大夫治療，然後報告官府，報銷醫藥費。

除了收養病人的福利機構，宋代還設有「藥局」、「施藥局」，類似於今日的平價門診部、平價大藥房，「民有疾鹹得赴局就醫，切脈約葯以歸」，藥局只「收本錢不取息」。有時候，藥局也向貧困人家免費發放藥物。宋人吳自牧記述道，南宋時，「民有疾病，州府置施藥局於戒子橋西，委官監督，依方修制丸散咀，來者診視，詳其病源，給葯醫治，朝家（朝廷）撥錢一十萬貫下局。令帥府多方措置，行以賞罰，課督醫員，月以其數上於州家，備申朝省（朝廷）。或民以病狀投局，則畀之葯，必奏更生之效。」

「從搖籃到墳墓」，人生的歸宿最終都是墓冢，那麼來看看「墳墓」即「死」的福利。宋代之前，歷代也有設義冢助葬貧民、流民之舉，但制度化的福利性公墓體系則是在宋代才形成的，此即「漏澤園」制度。漏澤園先是設於京師汴梁，北宋真宗年間，朝廷在「京畿近郊佛寺買地，以瘞死之無主者。瘞屍，一棺給錢六百，幼者半之」。到了神宗朝，政府又正式下詔：「令逐縣度官不毛地三五頃，聽人安葬。無主者，官為瘞之；民願得錢者，官出錢貸之；每喪毋過二千，勿收息。」建炎南渡之後，宋高宗也下詔要求臨安府及諸郡復置漏澤園，整個南宋時期，各地普遍都設立了這種福利性公墓。

宋代的漏澤園，有一套非常人性化的管理制度，如逝者有冥器陪葬，有「蘭羞」（佳肴）祭祀，儘力照顧了逝者的尊嚴，這些下葬隨品及祭品都由政府置辦；「園中置屋，以為春秋祭奠，聽其親屬享祀」；還有專人管理，「官委德行僧二員主管，月給各支常平錢五貫、米一石」。

至於季節性、臨時性、賑災性的例行救濟，比如「雪降則有雪寒錢，久雨久晴則又有賑恤錢米」，也是「每歲常例」，這裡不展開細述。總之，通過前面的介紹，我們大概可以說，宋代隱隱然已經有了幾分「福利國家」的氣象。兩宋期間建立起來的國家福利體系，為歷代最為完備，不但超越了前代，而且為後世所不及，宋之後的元明清三代，國家福利其實是收縮的。當然，宋朝設立福利的宗旨，跟落實這一宗旨的效果之間，肯定存在一個折扣，但1000年前的宋政府能建成這麼完備的國家福利體系，還是讓我們不能不生出感慨。

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