歐版CFIUS：開放與監管並駕齊驅
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9月14日，歐盟委員會公布了外國直接投資的歐洲框架建議，該框架協議是在德意法三國的聯合推動下提出的。
從歐盟委員會此次的提案來看，歐盟一方面希望繼續維繫高投資帶來的經濟增長和解決就業，另一方面則希望通過加強監管維護歐盟在高科技領域的核心利益。
不同於美國在聯邦層面實施對外國直接投資的監管，歐盟委員會此次提案中透露出無意取代各成員國的外國直接投資審查機制，更趨向於與各成員國合作以收緊監管。
全球最具吸引力的外國投資地
從外資總量來看，歐盟是全球最具吸引力的外商投資地。截至2015年底，流入歐盟外國直接投資金額為5.7萬億歐元，而流入美國為5.1萬歐元，流入中國（包括香港）為1.5萬億歐元。
根據經合組織（OECD）的外國直接投資限制指數（FDI Regulatory Restrictiveness Index），歐盟的主要經濟夥伴比歐盟有更多的投資限制，這意味著外國投資者在歐盟投資的障礙很小，特別是收購歐盟公司。2016年，菲律賓、沙烏地阿拉伯、中國的外國直接投資限制指數居前三位。
歐盟加強外資審查的原因
投資格局發生變化是主因
近年來，海外投資越來越重視各國的戰略資產，國有企業在全球經濟中發揮越來越大的作用，這些企業熱衷於收購關鍵技術、基礎設施、敏感信息等領域。歐盟委員會認為，這種收購可能不僅損害歐盟的技術優勢，而且有損於其安全和公共秩序。
從歐盟投資來源地來看，美國、瑞士、加拿大是歐盟外商投資的前三大來源地。但近年來，美國、瑞士等對歐投資傳統國家的比重下降，而加拿大、中國、巴西等國家的投資比重開始上升。
根據歐洲統計局的統計，2015年，美國對歐盟的直接投資所佔份額由1995年的51.3%降至2015年的41.4%，降幅為9.9%；瑞士由19.7%降至10.8%，降幅為8.9%；日本則由7.7%降至2.9%，降幅為4.8%。
但加拿大份額則由1995年的3%升至2015年的3.8%，增幅為0.8%；巴西和中國的外國直接投資比例則分別從1995年的0.2%和0.3%大幅上升到2015年的2.2%和2%，增幅分別為2%和1.7%，這兩個國家是歐盟的第五和第六大外國投資來源地。
同時，包括美國、澳大利亞、加拿大、中國、日本、俄羅斯在內許多貿易夥伴都以「國家安全」、「經濟安全」或「戰略部門」等理由加強了對外國直接投資的審查。
2017年5月，美國財長姆努欽（Steven Mnuchin）在美國商會對企業高管表示，外資投資委員會（CFIUS）可能確實需要進行一些調整，尤其需要審查合資企業和併購交易。
各成員國投資審查機制存缺陷是內因
目前，有12個歐盟成員國設有投資審查機制，包括奧地利、丹麥、德國、芬蘭、法國、拉脫維亞、立陶宛、義大利、波蘭、葡萄牙、西班牙和英國。但各國在投資審查機制方面存在諸多分歧。
首先，投資機制適用範圍不同。大多數成員國的審查機制適用於歐盟內和非歐盟內的投資，但在某些情況下部分成員國適用於第三國投資的規則略有不同。目前，僅適用於第三國投資的審查機制通常包括處理可能規避審查的規定，例如處理信箱公司的情況。
其次，各成員國的投資審查標準不一。審查機制通常會提出定性標準或定量閾值，或兩者的結合，以確定何種投資要審查。其中，定性標準需要例如獲得對公司或資產的直接或間接控制；定量標準通常是指股份或投票權比例，一般為5%～50%。
第三，成員國審查領域不統一。部分成員國的審查機制將審查限制在被視為戰略性的具體部門（如電信、運輸、能源）和/或某些被認為具有戰略重要性的公司或行為，而部分成員國的審查機制則不規定這種限制或僅列表以說明目的。
第四，審查原因各不相同。在某些情況下，部分成員國對外資進行審查的原因僅限於保護國家安全的基本利益，特別是與武器、彈藥、軍事裝備、戰爭物資等領域有關的生產或貿易。但在大多數情況下，成員國對外資的審查超出了國防範圍，原因則擴展到與公共安全和公共政策有關的其他公共利益。
第五，各成員國審查程序也存在差異。目前，各成員國審查機制有兩種形式：事先授權機制：要求投資者在投資之前通知，並將其提交授權；後期審查機制：允許國家對已經完成的投資進行事後控制。其中，事先審查的機制規定了默認批准制度，即如果在規定的時限內未作出決定，則投資被視為已經批准；事後審查機制則允許投資者在完成投標之前自願通知，以獲得通關。
此外，各成員國完成國家審查的時間不一致，大多數審查時間在2～4個月。關於審查後的決定，包括批准投資、反對或者在某些條件下批准。
高科技領域投資增長威脅國家利益
一直以來，歐盟對高科技領域的外資併購非常審慎，擔心其威脅歐盟核心利益，這些領域包括航空航天、可再生能源、生物技術、消費電子產品、電子元件、化學品、發動機/渦輪機、醫療設備、製藥、半導體、軟體/IT服務、空間/防禦等。歐盟委員會認為，外國國有控股公司在這些戰略地區的收購可能會讓第三國利用這些資源，這不僅損害了歐盟的技術優勢，也使得歐盟安全或公共秩序陷入危險。
根據歐洲統計局的統計，計算機與電子產品是第三國在歐盟併購和綠地投資最多的領域。2017年二季度，第三國在歐盟計算機和電子產品領域的併購金額超過323億歐元。但相比之下，對歐盟的傳統製造業的外國直接投資再次放緩。
歐版CFIUS未來兩步走
基於上述種種原因，改革歐盟外國直接投資審查制度勢在必行，但必須符合大多數成員國的利益。對此，歐盟委員會有兩種選擇：
選擇一：建立一個完全在歐盟層面運作的外商投資審查機制；
選擇二：在歐盟建立外國直接投資的審查框架，以使成員國層面能夠根據《歐洲聯盟運作條約》第207條審查外國直接投資，其中包括制訂共同規則和標準，並在影響多個成員國利益的情況下，提供成員國之間以及成員國與歐盟委員會之間的合作。
對於選擇一，歐盟委員會認為由於成員國之間分歧嚴重，在實踐中實行的可能性非常低。此次歐版CFIUS有三個重點：
? 基於安全或公共秩序的歐盟層面的審查框架，包括透明度義務，不同來源的外國投資之間的平等原則，以及對通過審查機制的投資採取適當補救措施的規定。
? 成員國與委員會之間的合作機制。當一個或幾個成員國的具體外國投資可能影響另一個成員國的安全或公共秩序時，可以激活該機制。
? 對於成員國內外國直接投資可能影響歐盟利益的，歐盟委員會有權基於安全或公共秩序對其進行審查。這些領域包括研究（Horizon 2020）、太空（Galileo）、運輸（Trans-European Networks for Transport，TEN-T）、能源（TEN-E）和電信領域的項目和計劃。
未來，在各成員國未就投資框架達成相關協議之前，歐委員決定先實施兩項措施。
第一，歐盟委員會將成立一個非歐盟投資協調小組，其職權範圍包括：從安全、公共秩序具有戰略意義，和/或在成員國層面、跨成員國或歐盟層面控制關鍵資產的角度，以確定審查機制需要審查的領域和資產。該協調小組將由歐盟委員會主持，並由各成員國代表組成。
第二，到2018年底，歐盟委員會將對進入歐盟的外國直接投資量進行深入分析，重點關注戰略部門（如能源，空間，交通）和資產（關鍵技術、關鍵基礎設施、敏感數據）。特別是投資者由第三國擁有或控制或受益於國家重大補貼。歐盟委員會將與成員國合作，收集詳細數據，分析趨勢，評估投資的影響，包括通過個案研究。
結語
目前，在歐盟內部，是否在歐盟層面設立外資監管仍存在分歧，但在中國對歐洲高科技製造業、基礎設施以及能源行業投資激增的當下，歐盟方面試圖制定新規則維護其在技術領域的優勢，並保護成員國的戰略安全，這對我國海外投資併購是不利的。當下，中資「走出去」，對美、歐、日、澳、加等發達國家投資最應防範的是海外政策風險。
（機工智庫研究員 裘紅萍）
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