商務部反壟斷局局長吳振國：加強競爭政策國際協調

2017年8月30日至31日，由國務院反壟斷委員會專家諮詢組主辦、上海交通大學競爭法律與政策研究中心承辦的第六屆「中國競爭政策論壇」在上海隆重舉行。本屆論壇的主題為「經濟全球化背景下的競爭政策」。

商務部反壟斷局局長吳振國做了主題演講。以下為其致辭原文：

尊敬的各位嘉賓，女士們，先生們：

大家上午好！

今天，我們齊聚在美麗的黃浦江畔，共同商討、交流經濟全球化背景下的競爭政策。首先請允許我代表國務院反壟斷委員會辦公室和商務部反壟斷局，對第六屆中國競爭政策論壇的召開表示熱烈祝賀！對來自各國的官員、專家學者、企業、律師等各界朋友表示熱烈歡迎！向為舉辦本屆論壇辛勤工作的國務院反壟斷委員會專家諮詢組和上海交通大學，表示衷心的感謝！

女士們，先生們！

以貿易和投資自由化便利化為代表的經濟全球化，過去是、現在是、將來仍然是世界經濟持續發展的重要動力。經濟全球化的實質是生產和市場的全球化，商品等生產要素在全球範圍內流動比以往更快更廣，流動規模也不斷擴大，各國經濟相互競爭和依存程度不斷提高，經濟全球化使得企業競爭全球化，也對國際競爭治理帶來新問題和新挑戰：

首先，經濟全球化發展引發跨國競爭問題。20世紀80年代以來全球新一輪產業結構調整代表了經濟全球化的快速發展階段。數據顯示，全球經濟規模從1970年的2.95萬億美元增長到2015年的74萬億美元，增長超過20倍，全球貿易從1970年的3056億美元增長到2015年的16.2萬億美元，增長超過50倍。資本快速流動促進了跨國公司的迅速成長和擴張，跨國公司也成為經濟全球化的主要載體，通過在全球範圍內組織生產，促進了生產要素在全球的流動和配置。由跨國公司推動的第五次併購浪潮直接導致了全球範圍內汽車、醫藥、電子、通信、航空、傳媒等產業市場結構的調整，第六次併購浪潮更是帶動了資本、品牌、渠道、管理、人才的全球流動。一國的貿易政策屬於對外政策，主要目的是消除或減少國家之間的貿易障礙，通過削減關稅與非關稅壁壘，提高全球資源配置效率；而一國的競爭政策屬於國內政策，旨在規範國內企業的商業行為，保護國內市場的公平競爭。兩個方面政策的目標是相同的，就是通過提高經濟效率，增加消費者福利；但是二者為實現政策目標所採用的方法和手段卻有所不相同。隨著經濟全球化的發展，貿易政策會更多地涉及競爭問題，而競爭政策也越來越對貿易政策產生效果，需要加強貿易和競爭政策的協調，例如，各國根據本國不同時期的貿易政策而實施的反傾銷、反補貼措施，其負面影響就是保護本國低效率的競爭者而不是促進公平競爭。由此，競爭問題的影響已遠遠超出了國家界限。又如，跨境卡特爾，如固定價格、劃分市場、限制產量等，導致了新的市場壁壘和市場扭曲，破壞了國際競爭秩序，嚴重侵蝕了多雙邊貿易和投資自由化成果。跨國併購也可能在全球市場形成壟斷，限制貿易和投資自由化的進一步發展。面對經濟全球化引發的競爭問題，需要各司法轄區加強政策和執法協調，促進貿易和投資自由化的進一步發展。

其次，國際競爭規則缺失造成各國競爭執法碎片化。目前，各國競爭政策的發展仍然各自為政，競爭立法差異也很大，短期內很難形成統一的國際競爭規則。目前有一百二十多個國家制定了競爭法，各國法律規定儘管存在相似性，但在實體標準和程序等方面也有差異，這就可能會對貿易投資自由化產生不利影響，有時甚至會產生反貿易的效應。如，有的國家競爭法為了保護本國利益，對出口卡特爾實施豁免政策；有些國家在貿易自由化的旗幟下放寬對壟斷行為的執法，用競爭政策來達到限制貿易甚至是貿易保護的目的。各國競爭立法及執法理念上的差異都會影響國際貿易，如何解決競爭政策的反貿易效果，是當前國際經貿關係中必須面對的現實問題。從各國競爭立法和執法情況看，多數國家對國際壟斷案件適用「效果原則」，對發生在境外但對境內市場競爭有影響的壟斷行為行使管轄權，這容易導致管轄權衝突。這也說明，經濟全球化以及與之相關的貿易自由化、金融國際化和生產跨國化，必然要求從市場自發的功能性一體化走向規則一體化。近年來，以世界貿易組織（WTO）為代表的多邊貿易體制發展遭遇較大阻力，多邊競爭規則發展處於困難狀態，這使得競爭規則全球化嚴重滯後，對國際貿易和投資發展造成了阻礙，客觀上造成了各國競爭執法的碎片化。當然我們也要看到，聯合國貿發會（UNCTAD）、經合組織(OECD)、亞太經合組織（APEC）等國際組織多年來不斷總結競爭立法和執法最佳實踐，搭建了競爭政策對話平台，在推動建立國際化的競爭規則方面發揮了導向性作用。

第三，各國國情不同導致競爭政策和法律制度存在差異。全球化發展至今，國際經貿格局發生了巨大變化，金磚國家為代表的新興經濟體開始崛起，成為拉動世界經濟增長的重要力量。儘管如此，發達與發展中國家在政治、經濟、文化、法律和歷史等方面仍然存在較大差異。經濟全球化治理，非一國或幾國之力可以解決，而是要求全球治理。在競爭政策領域，需要結合國情以及在世界經濟貿易中所扮演的角色來進行制度設計，並開展與之相應的國際合作。包括中國在內的發展中國家，已經或者正在根據自身經濟發展階段和國情制定符合自身實際情況的反壟斷法，而不是盲目照搬、一味效仿發達國家的制度設計，這是一個求同存異、因地制宜的過程。

女士們，先生們！

當前，全球政治經濟環境正在發生複雜深刻變化，適應經濟全球化的貿易與投資自由化便利化建設總體仍在推進，但逆全球化壓力仍然存在，貿易保護主義有所抬頭，競爭政策作為維護市場公平競爭、發揮市場配置資源的決定性作用的重要保障，也面臨新的形勢與挑戰。

一是應對貿易和投資保護主義需要解決反壟斷執法的管轄權衝突。近年來受全球經濟低迷等因素影響，反壟斷執法成為部分國家實行貿易和投資保護主義的工具，這不僅有悖於經濟全球化的發展趨勢，也破壞了市場的公平競爭，損害了各國企業和消費者的利益。各國有不同的法律制度和利益訴求，在判斷壟斷行為時往往會採取不同的標準，因此一個行為在不同國家可能會導致完全不同的法律後果。在效果原則的背景下，反壟斷法的域外適用不僅會產生管轄權衝突，而且還可能導致法律衝突。僅僅依靠某一國家無法解決各國因保護主義而導致的競爭政策和法律衝突，客觀上要求各國加強競爭政策的國際協調，通過遵循和實施禮讓原則，保障全球貿易和投資的自由化便利化，增進各國消費者整體福利。我們注意到，美國法院曾經作出適用禮讓原則的判決，這表明，禮讓原則並非理論探討，而是現實中協調管轄權衝突行之有效的手段。

二是規制跨國壟斷行為需要加強區域和雙邊合作。在經濟全球化條件下，跨國壟斷行為的存在決定了一國必須作出面向全球化的制度安排，應對跨國壟斷行為需要各國廣泛地開展協調與合作。當前協調更多是在雙邊或者在地區一體化組織中進行。各國競爭機構基於本國利益，在程序上開展合作，對規則進行協調，已經被證明是一種雙贏的做法。目前商務部與美國、歐盟、英國、加拿大、俄羅斯、日本等國家簽署了反壟斷合作備忘錄，並與美歐等司法轄區開展了執法合作，僅在2017年上半年就與美國、歐盟等6個司法轄區的執法機構就10餘起跨國併購案件開展了密切合作，共同維護市場的公平競爭。近期商務部在審查陶氏化學與杜邦公司合併案中，先後與歐盟、美國和澳大利亞等競爭執法機構開展交流，溝通信息，對競爭關注和救濟措施交換意見，共同維護了相關市場的公平競爭和消費者利益。此外，商務部還簽署了金磚國家反壟斷合作備忘錄，並積極推動區域全面經濟合作夥伴關係協定（RCEP）、中日韓、中國瑞士、中國新加坡等自貿協定競爭政策議題談判，推動各方合作應對國際壟斷行為，促進區域和雙邊經貿發展。

三是新經濟引發的競爭問題需要國際社會協同治理。經濟全球化時代，科學技術對經濟增長和競爭力的影響顯著增強，以互聯網產業為代表的數字經濟、共享經濟快速發展，超大型平台企業在全球範圍內擴張，給反壟斷理論、立法和執法實踐帶來了巨大挑戰。近期歐盟委員會對谷歌案作出處罰，我們注意到，美國企業致函歐委會肯定其行動是必要和適當的。這實際上是國際社會對平台企業進行協同治理的重要體現。在競爭執法同時，加強社會監督與行業自律，發揮用戶、上下游企業、競爭者、行業協會等的作用，目前已是較為成熟可行的做法。高科技和平台企業具有顯著的國際化經營特徵，各國需要相互合作、借鑒有益經驗，為市場上各方面力量參與協同治理創造有利的外部條件。中國政府也將結合互聯網行業的競爭特點，處理好鼓勵創新與保護競爭的關係，構建鼓勵創新、包容審慎的監管制度，維護消費者利益。

女士們，先生們！

改革開放30多年來，中國發展成為全球第二大經濟體，第一出口大國、第二進口大國和雙向投資大國，中國是經濟全球化的受益者，更是貢獻者，中國經濟融入世界經濟成為一種客觀現實，中國也更需要公平法治的國內外市場環境。商務部在經營者集中反壟斷審查中一直致力於維護市場的公平競爭。自《反壟斷法》實施至2017年8月，商務部共審結經營者集中案1936件，附條件批准30件，禁止2件。今年以來，商務部收到經營者集中申報264件，立案231件，審結232件，附條件批准2件，其中涉及跨國案件的比重高達60%以上。這從一個側面反映了經濟全球化的深度和廣度。通過9年執法工作，我們強烈地感受到，跨國壟斷行為並非一國可以有效化解，經濟全球化已經使反壟斷不再是一個國家內部的法律工具和政策手段。統一的競爭規則能夠提高國際市場配置資源的效率，加強執法程序的國際合作、競爭規則的國際協調也已經成為國際社會的共識，但各國在具體實施過程中仍然面臨一些客觀問題：

首先，統一的競爭規則關係國家主權等政治問題，不易達成一致。我們看到一個有趣的現象，在20世紀80年代，發展中國家贊成多邊行動以限制跨國公司的限制性商業行為，促使聯合國大會通過了《管制限制性商業慣例的一套多邊協定的公平原則和規則》（35/63號決議）。但是現在我們看到角色反轉過來了，發達國家尋求制定有約束力的多邊競爭規則協定，發展中國家反對。這種變化告訴我們，在經濟全球化的背景下，國際經濟新秩序的調整，不應忽視發展中國家的利益，貿易投資自由化也不能以犧牲發展中國家的利益為代價。

競爭政策多邊協調的困難在於，發達國家之間、發達國家與發展中國家之間在戰略、目標與利益分享上並不完全一致，導致在競爭政策的制定和協調方面存在分歧。儘管如此，從區域和雙邊合作的情況看，雖然發達國家和發展中國家基於不同的發展水平，對競爭法和競爭政策協調的需求不同，但不管是發達國家還是發展中國家，都可以從反壟斷國際合作中受益。

其次，各國經濟體制和利益訴求不同，在競爭規則協調方面較難以形成一致看法。儘管一般公認自由公平的競爭有利於增進全球福利，但對於何種情況下競爭是扭曲的，競爭機構應如何干預及干預尺度等，不同國家在不同時期有不同的利益訴求，這在客觀上促使各國更具有單邊行使域外管轄權的動機。隨著經濟全球化的發展，貿易與競爭聯繫愈發密切，跨國壟斷行為也會對全球貿易造成障礙，減少貿易投資自由化給本國帶來的收益和福利。今天人們已經對一個跨國併購可以有多國行使管轄權並導致不同的審查結論開始表達關切。

第三，各國競爭法律制度和體系差異顯著，在競爭規則的協調上具有現實困難。各國競爭法的目標和宗旨並不完全一致，有的國家以維護消費者利益為目的，有的國家以提高經濟效率為目的，有的國家以保護公平競爭為目的，有的國家兼而有之；還有對「競爭」、「限制競爭行為」等概念也缺乏統一認識，各國法律傳統以及執法程度也存在差別等。由於管轄權的衝突，效果原則和域外適用可能會使不同國家的執法機構作出相互矛盾的裁決，通用電氣和霍尼韋爾合併案就是典型例證，它實質上反映了歐美雙方對反壟斷問題評判標準存在分歧。相互矛盾的裁決給市場主體帶來了巨大的負擔，大幅增加了交易成本。隨著制定並實施反壟斷法的司法轄區不斷增多，一項跨國併購需要通過非常複雜、各不相同的併購審查，面臨嚴重的不確定性。競爭規則的協調存在現實的困難。

女士們，先生們！

競爭政策的目標是通過保護競爭，增進消費者整體福利，促進經濟發展。在經濟全球化高速發展、新經濟蓬勃興起的今天，充分發揮競爭政策對經濟全球化的促進作用，抵制貿易保護主義，堅持公平包容的發展理念，開創互利共贏的國際競爭合作新局面，具有重要意義。

我們認為，競爭規則國際協調關注的重點，不僅僅局限於各國市場准入問題，而應該設計為一個對國際市場競爭加以保護的競爭規則。雖然競爭法促進了市場准入，但是當前最為重要的任務是對國際市場自由化加以保護，以免受到限制競爭行為及知識產權濫用行為的侵蝕，我們的目標是保護國際市場的公平競爭，而不僅僅專註於市場准入中的國家和企業利益。我們認為可以從以下幾個方面著手，作出更多有益的探索和努力。

一是要允許競爭政策和法律差異化發展。要尊重各國發展階段的不同，各國有權制定自己的競爭政策和法律，要認同將自身利益考量作為競爭規則國際協調的基礎，兼顧發達國家和發展中國家的訴求。發展中國家雖然頒布了競爭法，執法機構的能力比較薄弱也是一個大問題，為提高其執法效率和水平，發達國家可以給予發展中國家更多技術和能力支持，通過競爭規則設計增強規則的趨同性，共同維護貿易和投資自由化的成果，力爭做到既有利於解決競爭問題、又能促進各方經濟發展。

二是要明確競爭規則國際協調應當遵循的基本原則和標準。在國際社會還未制定出統一的競爭規則前，是否可以先行制定一個「最低標準」的底線規則來規範各國在國際貿易投資中的反競爭措施，這也許更具有可能性和可操作性。我們可以鼓勵和支持各國適用國際社會廣泛認可的國民待遇、非歧視和透明度等基本原則；可以鼓勵和支持各國競爭規則採納效率、消費者利益、創新等基本標準；允許各國進行合理的界定和解釋，設立儘可能明確的例外條款，對發展中國家給予一定的特殊待遇，如對某些行業採取管制政策等。在反壟斷執法過程中，對跨國案件遵循相對一致的原則，尊重管轄權衝突、推動實施禮讓等原則，兼顧各方利益。

三是要加強雙邊、區域執法合作和競爭規則協調。競爭法上的域外管轄並未取得令人滿意的效果，反而加劇了各國之間的矛盾和衝突。我們必須重新評估各國在競爭法領域的單邊行動，尋找新的出路。競爭政策的國際協調可以先在一些領域找到突破口，這比單獨制定國際協定更有效。目前雙邊和區域貿易投資協定仍然是協調各國競爭政策的主要途徑。因此需要各方共同建立合理的協調機制，明確合作內容和範圍。經濟全球化在競爭政策和法律上的一個重要表現就是跨國公司併購越來越多，涉及多國法律，對多國市場甚至全球市場競爭都產生重大影響，如何在跨國併購中有效維護相關市場的公平競爭，這是一個對世界各國都具有重要意義的問題。要通過競爭議題談判，推進建立更加有效的企業合併審查規則，解決各國在申報時間、申報格式和審查期限、評估競爭影響的考慮因素等方面的不一致甚至衝突。通過執法國際合作，儘可能避免因適用不同國家反壟斷法而產生衝突，給予跨國企業法律安全，並降低企業負擔。

四是要充分發揮競爭倡導的作用。競爭規則不能替代競爭文化，競爭文化是競爭規則得以有效實施的保障。競爭文化的培育和傳播離不開競爭倡導，有效的競爭倡導有利於改善反壟斷執法的條件。我們可以從競爭倡導著手，支持各方營造公平競爭環境，推動放鬆准入管制，推進企業合規體系建設，構築競爭政策與技術、環保、中小企業保護、產業等政策協調銜接的橋樑，並推動各國加強競爭規則協調。

女士們，先生們！

在國際競爭問題上建立完美的法律制度，還有很長的路要走。建立統一的反壟斷法或全面的、具有法律約束力的國際協定還為時過早，這註定是一段艱難的旅程。但我們可以通過雙邊、區域、多邊合作建立非正式的、沒有法律約束力的制度框架，推進經濟全球化背景下的競爭政策發展。中國古代先賢曾說，「孤舉者難起，眾行者易趨」。過去九年，中國反壟斷事業在探索中前行，成績來之不易。面對經濟全球化帶來的機遇和挑戰，正確的選擇是充分利用機遇，合作應對挑戰。在新的歷史起點上，中國將繼續堅定不移地擴大對外開放，積極營造良好的法治化國際化便利化的營商環境，與各國共同努力，建設開放、包容、普惠、平衡、共贏的經濟全球化。我們將與世界各國競爭機構攜手，進一步加強競爭政策的國際協調，共同維護市場公平競爭。

最後，感謝各界對我們工作的理解和支持。祝本屆中國競爭政策論壇取得圓滿成功！謝謝大家！

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