權威專家解讀美國稅改那些事兒

美國稅改的邏輯分析

龔輝文

美國稅改計劃一直受到世界的廣泛關注，但能在多大程度上通過立法付諸實施尚存很大變數。稅改的阻力首先來自於財政承受能力，另一阻力來自於兩黨在減稅方式上的分歧。此外，美國稅制結構明顯存在失衡：過度依賴所得稅，間接稅比重過低，使減稅空間很小。因此，美國在減稅的同時，應該調整稅制結構。

自今年4月26日美國特朗普政府公布稅收改革綱要以來，美國政府與議會正致力於推動稅改進程。7月18日和19日，美國參議院財政委員會和眾議院籌款委員會稅收政策分會就稅改問題分別舉行聽證會。7月27日，美國財政部、國家經濟委員會、眾議院、眾議院籌款委員會、參議院和參議院財政委員會發布稅制改革聯合聲明，表達對推動稅改的決心。8月30日，特朗普組織召開稅改小組工作會議，再次強調大規模減稅改革承諾。9月14日，美國參議院財政委員會就個人所得稅改革舉行聽證會。9月15日，美國財政部部長努欽表示，將於9月25日公布稅改具體方案。

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美國現行稅制缺乏競爭力

美國稅改計劃，自去年特朗普競選期間提出起就受到世界的廣泛關注。從國際視角看，美國稅改是適應國際稅收競爭的體現。

在經濟全球化快速發展的背景下，國際稅收競爭加劇。公司所得稅屬於對資本課稅的稅種，稅源流動性強，國際稅收競爭使世界上公司所得稅稅率普遍呈現下降趨勢。以歐盟為例，歐盟28個成員國公司所得稅平均稅率已從1995年的35%，逐步降至2015年的22.8%，下降了12.2個百分點。

但美國公司所得稅稅率已多年未變，而且明顯偏高。美國現行聯邦公司所得稅一般稅率為35%（實際有多檔），加上州和地方政府徵收稅率不等的地方所得稅，公司所得稅綜合稅率約在40%左右，已成為世界上公司所得稅稅率最高的國家之一。

正是由於美國的高稅率，使美國跨國公司避稅現象嚴重：一是通過各種手段不將海外利潤匯回美國境內。據美國政府估計，美國跨國公司為規避稅收而滯留海外的利潤高達4萬多億美元。二是美國母公司通過兼并收購低稅轄區公司然後將總部遷至子公司的「稅收倒置」現象盛行。

因此，特朗普政府計劃將聯邦公司所得稅稅率從35%降至15%（加上地方所得稅，綜合稅率約為20%左右，低於歐盟平均水平），並實行屬地徵稅，是很有魄力的釜底抽薪之舉，將有效提高美國稅制競爭力。

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美國減稅幅度受制於財政承受能力

雖然美國財政部部長努欽9月15日表示，對於稅改方案「參眾兩院分歧不大」，但特朗普的稅收改革計劃能在多大程度上通過立法付諸實施尚存很大變數。減稅阻力首先來自於財政承受能力。美國國會預算局估計，稅改將使政府財政赤字出現較大幅度的上升。2017財年，美國財政赤字將高達6930億美元（比2016財年增加1080億美元），約佔國內生產總值（GDP）的3.4%，10年後將提高至4%。財政赤字的不斷增加將導致政府債務規模不斷上升。截至今年9月8日，美國政府債務累計餘額已突破20萬億美元。9月，共和、民主兩黨圍繞提高債務上限問題爭論不休（9月8日通過的法案將解決此問題的時限推遲至12月8日），說明財政赤字約束下的減稅空間有限。

減稅的另一阻力來自於共和黨和民主黨在減稅方式上的巨大分歧。政府的減稅方案，包括降低公司所得稅稅率、降低個人所得稅最高邊際稅率、取消最低替代稅、取消遺產贈與稅等，都將使富人受益更多，而民主黨明確反對對富人減稅。如針對7月27日的稅改聯合聲明，美國民主黨45名參議員聯名致公開信表示，稅改立法必須為中產階級的家庭提供稅收減免，而不是給占人口1%的最富人員優惠；稅收政策的調整必須考慮財政承受能力。因此，稅改立法過程中兩黨的政治博弈不可避免。

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美國稅改的出路在於實施結構性改革

特朗普政府以減所得稅為主的稅改計劃，雖然符合國際稅收競爭的趨勢性要求，但確實存在增加財政赤字的風險。事實上，國際稅收競爭在促使世界各國所得稅稅率下降的同時，也使增值稅稅率、消費稅稅率呈現上升趨勢，以保障財政收入的穩定。但美國稅制結構明顯存在失衡：絕對以直接稅為主，間接稅比重過低。2014年，美國對貨物和勞務徵收的間接稅收入，佔GDP的比重僅為4.5%〔經濟合作與發展組織（OECD）平均為11%〕，佔總稅收（含社會保障稅，下同）的比重為17.4%（OECD平均為32.6%）。其中，對貨物和勞務普遍徵收的流轉稅（如增值稅、銷售稅等，美國為零售稅）收入，佔GDP的比重為2.0%（OECD平均為7.0%），佔總稅收的比重為7.9%（OECD平均為20.7%）。特定消費稅收入，佔GDP的比重為1.8%（OECD平均這3.3%），佔總稅收的比重為6.8%（OECD平均為9.6%）。這意味著，美國財政收入過度依賴所得稅，在國際稅收競爭日益加劇的背景下，面臨稅收流失的風險大，但減稅空間卻很小，這與美國不健全的流轉稅制有關。

美國目前沒有開徵增值稅，而是由各州和地方政府各自徵收零售稅。從理論上看，零售稅屬於單環節稅，也能避免重複徵稅，但現實中不易界定「零售」，不易區分一種商品是用於應稅的「最終消費」還是免稅的「中間投入」，從而造成管理上的困難。同時，由地方徵稅，各地稅率不一，造成國內市場分割和地區間的稅收競爭。從經濟上看，由聯邦統一徵收增值稅優於由地方徵收零售稅。但美國零售稅徵稅權由憲法賦予州政府，要改由聯邦政府統一徵收增值稅存在修改憲法的政治障礙。這從印度歷經十年的貨物與勞務稅（GST）改革中可見端倪。此外，美國不少項目的消費稅稅率多年未變，而且偏低。如聯邦汽油消費稅稅率僅為每升0.14美元，遠低於OECD平均水平（超過0.74美元）。這導致美國零售稅、消費稅收入佔總稅收比例明顯偏低。

從稅制的世界發展趨勢看，對貨物和勞務普遍徵收規範的增值稅、對特定貨物和勞務徵收（特別）消費稅的雙層流轉稅制，是現代流轉稅制發展的基本特徵。其優點在於，從國內市場看，徵收規範統一的增值稅，有利於保持稅收中性，避免重複徵稅，保持國內市場的統一性，同時有利於保障財政收入，而特定消費稅可以彌補消費稅的累退性缺陷，體現特定調節和補充財政收入的作用；從國際市場看，增值稅、消費稅的出口退稅、進口徵稅機制，有利於實現以零稅負成本進入國際市場，保障國際貿易的稅收公平，而不影響各稅收轄區實施不同稅率。

因此，美國稅制改革的理想邏輯應是：在降低所得稅的同時，由聯邦統一開徵增值稅代替州零售稅，同時提高消費稅稅率，從而提高流轉稅收入比重，為降低所得稅提供空間。

作者單位：國家稅務總局稅收科學研究所

美國稅改進行時：理念、方案與趨勢

曹明星 劉奇超

美國聯邦政府債務有史以來首次突破20萬億美元大關。由於特朗普既要擴大基礎投資、又不打算觸及鷹派利益減少預算支出，還要大幅降低企業和個人的所得稅稅率，稅改方案能否如願通過國會存在很大疑問。美國稅改的趨勢已逐漸明朗：「蹄疾」但「步不穩」、「初勢強」但「已漸衰」。

從2016年6月美國眾議院共和黨稅改藍圖到2017年4月稅收改革綱要，再到2017年7月稅制改革聯合聲明，美國稅改方案歷經了三個版本的演變。雖然自9月以來，稅改進程明顯加快，但是美國稅改「大破大改」漸顯頹勢，特朗普式「綜合性稅改」有可能淪為「常規性減稅」。

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供給經濟學的減稅理念

經濟「滯脹」導致凱恩斯主義政策逐漸失靈後，共和黨人重拾由古典經濟學演變而來的供給經濟學理論（有一點區別，古典主義者反對關稅，而共和黨強烈支持關稅），一致強調降低稅率和減少政府干預是經濟增長的方式。受供給經濟學影響，共和黨認為減稅政策能夠促進就業，增加儲蓄，刺激投資，還會增加稅收（或者至少不會導致稅收減少），在幾乎不會加劇收入不平等的情況下，快速拉動經濟增長，從而「讓美國再次強大」。但實踐中，供給經濟學指導的減稅方略一直不能很好地解決財政赤字和政府債務問題。據此，我們可以清晰地審視美國稅改方案的設計邏輯：

提高債務上限、擴大稅基（主要是取消稅制漏洞），為下調稅率提供空間。稅改方案的核心是強調稅率下調，相應地也將對稅制漏洞加以彌補，而由於提高債務上限較為敏感，易被反對派攻擊，故在方案中被淡化。

減輕稅負，刺激就業，鼓勵增加儲蓄用以促進投資，拉動經濟增長。稅改方案都在個人所得稅稅制上建議降低稅率、提高標準扣除上限，並在清理規範稅收優惠時保留住房、慈善捐贈和退休儲蓄等扣除項目，但稅改方案實際上更有利於富人。雖然特朗普提出的「讓富人承擔合理的稅收，以利於富人增加投資，進而增加就業機會」的理念邏輯自洽，卻忽略了一個現象：當前全球的經濟發展方式已由大規模工業生產轉向知識導向型經濟，經濟發展更多依靠人才和創新，單純靠投資拉動經濟增長的供給經濟學減稅理念在實踐中會出現政策失靈。

強調關稅的徵收，扭轉國際貿易逆差，保護國內產業。眾議院共和黨稅改藍圖曾提出要開徵進行邊境調節的目的地型現金流稅（已被擱置），特朗普在當選前後也多次提出要通過關稅扭轉貿易逆差，並在最近的301調查中反覆強調「要的是關稅，而不是知識產權的貿易審查」。

強調因稅改造成的收入缺口可以依靠經濟增長帶來的收入增加來彌補。美國稅改的主導者們無時無刻不在強調稅改可以提高國內生產總值（GDP）增速。特朗普近期聲稱，稅改能實現GDP增速遠超3%的水平，而經濟維持在3%的增長就能刺激1200萬人就業，增加10萬億美元的經濟活動。但即使3%的經濟增速可實現，包括里根、小布希等政府稅改在內的歷史經驗已經證明，如無有效配套措施，單靠減稅拉動經濟增長往往會帶來赤字飛漲和政府債務劇增。

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逐漸明朗的改革方案

當前情勢顯示，美國稅改核心內容主要涉及個人所得稅、企業所得稅、國際稅收、穿透性實體和小企業稅收，而對遺產稅、目的地型現金流稅等問題擱置不提。從稅改進程來看，目前改革內容可能包括：

個人所得稅方面。（1）簡化稅制並降低稅率，廢除現行7檔個人所得稅稅率，改為10%或12%、25%和35%或33%三檔稅率。（2）維持資本利得稅與紅利稅基本不變。（3）廢除替代性最低稅制度。但從目前看擱置的可能性比較大。（4）將標準扣除額翻倍。（5）取消大部分對高收入納稅人有利的稅收扣除項目，僅保留住房、慈善捐贈和退休儲蓄的個稅優惠政策。但從目前看，不太可能取消大部分扣除項，但將取消以州和地方稅為主的扣除項，並對房屋所有人的按揭利息扣除設定上限。（6）擬對全國家庭的兒童撫育實施「抵免+扣除」政策，即針對低收入家庭每年擬給予1200美元育兒稅收抵免，並允許納稅人從個人「調整後所得總額」中扣除一定額度的育兒支出。（7）簡化申報事項。

公司所得稅方面。（1）大幅降低稅率，由現行4檔稅率（最高35%）調整為15%或20%的單一稅率。預計最終公司所得稅稅率會下調到22%~25%之間。（2）對企業離岸利潤匯回一次性徵稅，並提供優惠稅率。預計會對現金或現金等價物，在匯回時按照10%或8.75%的稅率徵收利潤匯回稅，對非現金形式的資產，則適用5%或3.5%的稅率，上述稅款可在8年內分期繳納。（3）降低合夥企業等傳統實體的稅率，降低小企業稅收負擔。（4）取消給予特殊利益集團的稅收優惠，堵塞稅制漏洞，但將保留對涉及研發費用扣除的內容。從目前來看，此項改革方案難度太大，較難出台。（5）擱置邊境調節稅。（6）規制穿透性實體的稅制漏洞，重設新規。（7）允許資本支出一次性扣除，但不允許公司的利息扣除。從目前來看，投資資本完全費用化的10年稅收減收將達2.2萬億美元，收入缺口嚴重，較大可能是僅對小企業逐步引入「資本完全費用化」，允許他們能夠及時扣除新設備或設施類投資，同時不允許公司扣除利息。

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美國稅改趨勢

自9月以來，美國稅改進程明顯加速。眾議院籌款委員會主席布萊迪日前更是表示，將於9月25日當周公布稅改方案框架，引發了國內外輿論的廣泛關注。但其實美國稅改的趨勢已逐漸明朗：「蹄疾」但「步不穩」、「初勢強」但「已漸衰」。

今年早些時候，參議院的48名民主党參議員中，有45名簽署了一份共同支持稅收立法三個條件的聲明文件，即不增加赤字、不增加中產階級負擔以及要通過國會的正常立法程序，為立法增加了阻力。同時，儘管近期美國政府一再強調，不再對外披露稅改細節。但實際上，參議院於美國當地時間9月14日和9月19日，分別舉行個人和家庭稅收、企業稅收的稅改聽證會，從側面透露出當前白宮和議會的立法意圖。

在颶風「哈維」的「幫助」下，特朗普順利簽署法案，將提高美國政府債務上限和政府開支法案延長至今年12月8日，使得美國政府躲過一劫，但同時美國聯邦政府債務有史以來首次突破20萬億美元大關。布萊迪表示，本月發布稅改框架後，下一步的工作重點將瞄準10月中旬完成預算程序。由於特朗普既要擴大基礎投資、又不打算觸及鷹派利益減少預算支出，還要大幅降低所得稅稅率，那麼預算決議案能否如願在10月中旬通過就存在很大疑問。

由此，我們判斷, 根據美國國會議程特點和當前形勢，美國稅改如果微調小改，年底或者聖誕節後可行；如果規模較大，則要於明年第三季度前達成；想要綜合大改，目前已漸似無望。

作者單位：中央財經大學國際稅務研究中心，上海市浦東新區國家（地方）稅務局

來源：中國稅務報

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