張勳復辟（2）因人立法，《臨時約法》存在重大制度陷阱

民初的國會議員普遍認為，三權中唯有國會是民選的，最具備合法性，權力應當最大。這也是長期君主專制國家在民主化轉型中一個普遍心理，法國也如此。

一、孫宋總統內閣政體之爭

1911年11月11日，江蘇都督程德全、浙江都督湯壽潛致電上海都督陳其美，提出了「仿美製憲」設想，主張舊諮議局和現都督府各派代表一人在上海組成制憲會議，類似於北美13州制憲會議，通電獲得了各省積極響應，派出了代表赴上海準備制憲。11月28日，10省都督府22名代表在武昌簽字通過了中華民國第一部憲法性文件——《臨時政府組織大綱》，整體仿效美國體制。12月27日，孫中山回國，成為臨時大總統最佳人選；但是章太炎反對孫中山，認為黃興、宋教仁和汪精衛都比他更有資格。宋教仁是政黨政治和責任內閣積極倡導者，28日晚，同盟會要員在孫中山寓所會商組織政府方案，宋教仁認為總統制是不顧國情；孫中山認為責任內閣不適用於眼下非常之時。黃興力勸宋教仁放棄內閣制（此時也沒有可能隨便修改《組織大綱》），親赴南京向都督府代表解釋同盟會方案，會商選舉孫中山為臨時大總統。

二、因人立法，修改政體

南北議和，孫中山認識到了袁世凱兩面派手段：一面議和，一面繼續進攻。他指望通過《臨時約法》防範袁世凱專政，要求袁世凱發誓效忠參議院制定的憲法，可是此時，憲法——《臨時約法》還沒有制定出來。1911年12月31日，黃興前往南京提議修改《組織大綱》，要點有三：其一，增加「臨時副總統」；其二，「臨時大總統指定官制官規」；其三，加入了責任內閣制：「國務格員執行政務，臨時大總統發布法律及有關政務之命令，須副署之。」如此修改美國體製為法國體制，《臨時約法》的體制介於總統制和責任內閣制之間，總統有實際權力，參議院和國務院又具有廣泛的權力和責任，總統幾乎任何權力的行使都需要國務院的副署。隨後頒布的《國務院官制》，對總統權力也有類似的限制。正規的責任內閣制下，議會產生內閣，而《臨時約法》規定臨時大總統任命國務總理和部長，所以認真執行《臨時約法》，國會、總理和總統權力很難界定。

三、袁世凱宣誓就職，憲法卻未誕生

1912年3月8日，南京臨時參議院通過《臨時約法》，3月10日下午3時，袁世凱在北京石大人衚衕前清外務部公署宣誓就職，而《臨時約法》要在11日才生效。實際上《組織大綱》和《臨時約法》都規定了臨時大總統離職，應當臨時副總統升任或者代行職權，而絕不是越過臨時副總統由孫中山舉薦他人。不過袁世凱並不在意，在孫中山提出的三項要求中，他對《臨時約法》沒有任何異議，因為他根本一字未讀。事實上，《臨時約法》對袁世凱沒有真正的約束，卻使得真正的政治家失去了政治運作的良好空間和環境。

四、名為內閣，實為總統

早在袁世凱執政初期，就同堅持約法的唐紹儀發生過一場「府院之爭」，唐紹儀被擠走後，陸征祥、趙秉鈞、段祺瑞、熊希齡和孫寶琦都曾經組閣，即便總理完全聽從袁世凱指揮，他仍然感覺到權力受到束縛。1913年2月，改組後的國民黨在第一屆國會選舉中大獲全勝，宋教仁草擬了《國民黨之大政見》，儼然以內閣總理自居。宋教仁遇刺後，黃興主張法律維權，孫中山則發動了二次革命。孫中山在法律途徑尚未窮盡之時就尋求武力解決，給了袁世凱破壞政黨政治和《臨時約法》的借口，反映了雙方制度意識缺失，造成了破壞共和的路徑依賴。

五、法律成為政治工具

鎮壓二次革命後，袁世凱獨裁手段升級。1913年9月5日，通過了「先選總統案」（後定憲法）；10月6日，按照《大總統選舉法》開始選舉，當日派出軍警假扮公民團要求選舉袁世凱為大總統；繼而解散國民黨，提出修改《臨時約法》。憲法起草委員會拒絕修改《臨時約法》，袁世凱解散國會，成立「約法會議」，制定《中華民國約法》，並於1914年5月1日頒布。《約法》修改政體為總統制，擴大了總統權力且不受限制。同時宣布廢除1912年6月26日公布的《國務院官制》，按照新約法精神建立新的政府組織架構，取消國務院，於總統府設立政事堂，設立國務卿，所有事務對大總統和國務卿負責，政事堂本質上是大總統辦事廳，只能負責執行而沒有自主權力。

民初國會、總統和總理都在《臨時約法》中尋找對自己有利的條款，其中的制度陷阱，當然被惡意利用。袁世凱死後，《臨時約法》恢復，府院之爭逐步發酵升級。

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