建立住房長效機制下的住房公積金改革路徑選擇
2016年12月的中央經濟工作會議提出：要堅持「房子是用來住的、不是用來炒的」的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止大起大落。要在宏觀上管住貨幣，微觀信貸政策要支持合理自住購房，嚴格限制信貸流向投資投機性購房。筆者認為這次會議的召開開啟了中國住房供給側改革的新紀元。我國住房長效機制的建立需要經過一個長期的過程，涉及到住房供應結構的調整、住房金融體系的完善、住房消費觀念的改變等一系列問題，其核心目的是降低國民住房成本，提高國民的住房質量；抑制投機性炒房，完善自住住房信貸體系；穩定商品房價格，促進房地產市場的健康平穩發展。在這個新的歷史階段中，住房公積金制度作為我國現行的唯一一項惠及全部城鎮居民的住房金融制度需要如何改革能夠更好的為新市民購房服務，更有效的參與住房供應機制調整，更好的發揮社會效益？這個問題的答案將直接關係到未來住房公積金制度的定位，決定著行業管理體制的設計，甚至影響未來我國住房問題解決的優劣。
一、建立住房長效機制的目的和意義
建立住房長效機制是改善國民居住環境、解決城市化進程矛盾、加速國家新舊動能轉換的必然選擇，其機制目標和重要意義體現在以下幾個方面：
（一）穩定房地產市場，防止住房價格的大起大落，促進動能轉化。
基礎住房制度和住房長效機制的建立將大幅減少商品房市場價格的非理性快速波動，避免出現暴漲暴跌的現象，抑制住房炒作行為，國民購房趨於理性，短期炒作和投資行為得到自然遏制，通過住房金融體系的完善將信貸規模合理配置到剛性需求的群體，支持自住住房的購買。通過大力發展共同產權住房和住房租賃市場等措施，豐富居民住房結構，除購房居住以外還可以選擇購買部分產權和長期租房居住，從宏觀和微觀兩個維度將資金從過熱的住房市場抽離，擴大實體經濟貸款規模，促進國民消費需求，刺激實體經濟快速發展，從而加速新舊動能轉化和經濟結構調整，使我國的經濟結構更加趨於合理化。
（二）改變住房供應方式，整合過剩的住房資源，降低國民住房成本，改善住房條件。
通過發展住房租賃市場改變住房供給結構，充分利用現有的住房資源，積極探索新的住房供給方式，解決國民尤其是新市民的住房問題。目前我國由於缺乏相關的規定和法律，住房租賃市場較為混亂，住房長效機制的一個重要組成部分就是發展住房租賃市場，如果規範了租賃市場，使其健康發展，將會有更多的優質房源流入租賃市場，居民選擇性將大幅增加；監管缺位將大大改善，出租人和承租人雙方的權益可以得到保障；官方的租賃平台將促使換租、重新招租、交接等服務更加規範方便。住房租賃市場規範後，擁有多套房產的中產階層的閑置住房將進入租賃市場，避免了住房資源長期閑置的浪費現象，同時，官方部門和國有企業也會成為租賃住房的重要提供者，如此一來，不僅可以使租房者有更多的選擇餘地，住房租賃市場的價格也會趨於理性和穩定，租賃住房的品質將大幅提升，服務將不斷規範。
（三）加速城鎮化進程，緩解用工成本過高的現狀，保證實體經濟發展的人力資源供給。
隨著新型城鎮化的不斷推進，未來會有更多郊區、城中村和農村人口進入大中城市生活工作，也就是我們所說的新市民，這些人群剛進入城市工作沒有資金積累，短期內全款購置商品房進行居住的可能性不大，如何有效的解決他們的住房問題，並且讓他們享受到與老市民一樣的市民待遇，提高他們的歸屬感和生活幸福指數是在我國城市化進程中面臨的一個重要課題，解決的好壞將直接影響到城市化進程的順利與否，影響社會安定和百姓的工作積極性。住房長效機制的建立將通過完善住房金融體系、建立住宅租賃機制、多樣化住房提供、解綁住房和市民待遇等措施有效的解決新市民的住房問題，讓他們用較低的成本獲得較好的居住環境變成一種現實，有效提高新市民的生活幸福指數，讓他們也能分享到我國改革開放以來的改革紅利，從而加速我國城市化進程，促進國家快速發展。
（四）擴大公有住房供給，提高公有產權住房的市場佔有比例，增強住房價格宏觀調控能力。
中國適時的進行了住房體制改革，開啟了住房市場化的時代。過去30年的住房市場化過程，充分利用的市場經濟的基本規律，房地產業發展迅速，國民平均居住面積和居住條件得到了大幅改善，取得了成績是有目共睹的。但是房地產行業存在泡沫和住房過剩也成為大家公認的事實，包括小產權房這種市場混亂問題也是客觀存在的。通過住房長效機制的建立，不斷擴大公有住房的市場比例，國有部門積极參与到住房市場的競爭中去，增強住房市場的宏觀調控能力，避免出現暴漲強制降溫，暴跌強制刺激這種政策朝令夕改的被動局面，通過市場基本規律淘汰不規範、無效率的開發企業，逐步解決小產權房等市場化發展出現的弊端情況。
二、住房公積金制度運行的突出特點
住房公積金制度實行20多年來，在實踐中不斷改進和完善，不斷提高運行效率，擴大制度影響力，努力滿足職工的購房需求，形成了適合中國國情的制度運行特點。
（一）機構設置完善，組織架構完整。
2016年末，全國共設立住房公積金管理中心342個；未納入設區城市統一管理的分支機構156個，其中，省直分支機構24個，石油、電力、煤炭等行業分支機構81個，區縣分支機構51個，全國住房公積金服務網點3224個，實現了國家範圍內的全覆蓋。
（二）資金規模大，資金影響力強。
2016年末，住房公積金繳存總額106091.76億元，繳存餘額45627.85億元，2016年，住房公積金增值收益687.72億元，住房公積金住房消費類提取和發放個人住房貸款22098.85億元，佔全年商品住宅銷售額近1/4；支持職工購建住房面積約4.29億平方米，約佔全年商品住宅銷售面積的31%。
（三）覆蓋人群廣，繳存結構均衡。
住房公積金繳存單位中，國家機關、事業單位、國有企業和城鎮集體企業佔42.00%，城鎮私營企業及其他城鎮企業、外商投資企業、民辦非企業單位和其他類型單位佔58.00%，制度覆蓋了城鎮居民的各種職業和層次。
（四）制度涉及面廣，支持住房途徑多。
制度設計中除提供低息貸款和資金提取支持職工購房以外，還通過資金輸送支持保障性住房建設。2016年末，累計為城市公共租賃住房（廉租住房）建設提供補充資金2176.20億元。累計為373個保障性住房建設項目提供貸款862.07億元，占項目總投資的33.93%,支持建設保障性住房7127.28萬平方米，可以解決約120萬戶職工家庭住房困難。
（五）制度知名度高，群眾基礎紮實。
自1995年建立制度以來，住房公積金制度作為我國唯一一項惠及鎮以上各級行政區域、各種行業職業、各類收入階層的住房民生制度，截止2016年末累計發放個人住房貸款2826.63萬筆、66061.33億元，制度的群眾基礎非常紮實，住房公積金政策的調整會得到群眾的高度關注，在各地的官方民生平台中住房公積金問題的提問量均位於民生問題的前列。
（六）制度本身具有自動均衡功能。
住房公積金制度是一個封閉的資金池，資金來源是唯一渠道，即繳存職工的繳存資金，資金使用途徑也是比較固定的，即住房公積金貸款使用和職工提取使用。在房地產市場銷售處於上升期的時候，住房公積金的資金量會隨著貸款和提取職工數的增多而變的十分緊張，緊張程度不斷加深的情況下，貸款審批和放款就會出現緩慢的情況，從而倒逼住房市場降溫。當住房市場處於低迷狀態，住房公積金制度為了發揮其社會效益，履行改善職工住房條件的制度初衷，會逐步加大宣傳力度，擴大繳存範圍，通過各種方式刺激住房消費，從而起到了繁榮房地產市場，提振房地產行業的效果。這種內生的對於房地產市場的均衡功能是與制度的特點聯繫一起，與生俱來的。
三、住房長效機制中住房公積金制度的作用發揮
住房長效機制的實現要素主要包括金融政策、供給調整、消費引導這三個方面，本節將從這三個方面來分別闡述住房公積金制度的在其中的作用發揮。
（一）優化完善貸款政策，配合做好住房金融去槓桿。
為了達到防止住房價格暴漲暴跌、穩定房地產市場的目的，金融去槓桿是必須採取的有效措施，通過緊縮住房貸款政策將有效打擊住房市場的投機行為，抑制除居住需求以外的炒作性購房。同時，在宏觀上去槓桿的同時完善住房金融信貸制度，將有限的住房金融信貸規模用來支持自住住房消費群體，幫助剛性需求群體提高購房支付能力。
由於住房公積金制度一直以來重要的職能發揮方式就是政策性低息貸款的發放，所以這個方面住房公積金制度的作用發揮很簡單，只需要將貸款政策進行調整，全力保障首套房購房需求，停止發放二套、三套房貸款，而且政策執行標準要嚴格，即認房又認貸。現在多地已經開始實行類似的政策，通過這些政策調整可以基本杜絕利用住房公積金貸款的炒房行為。
（二）積极參与公租房建設，促進住房消費多樣化。
為國民提供更加多元化的住房消費模式，大力發展租賃住房、共同產權房等新型住房解決辦法，改變當前商品房是唯一住房解決方案的現狀，這是住房長效機制的內在要求。住房供應結構的改變將促進住房市場多樣化，價格相互制約機制更加充分，進而降低年輕人購房壓力，提高國民生活幸福指數。住房公積金制度過去在住房供給層面已經做出了不可替代的積極貢獻，累計為公租房、經濟適用房建設提供各類性質資金3038.27億元，建立住房長效機制的大背景下，公租房的大量建設是保障住房供應結構調整的基礎，公積金管理部門應該在住房供應體系中作為一個官方重要的租賃住房提供部門直接參与公租房的購置、建設、管理和服務，開展租賃住房相關業務。理由如下：
1、住房公積金資金規模優勢明顯。在住房公積金僅發放首套房貸款的情況下，貸款資金需求將大幅縮減，沉澱資金量大幅增加，十萬億級別的資金規模為住房公積金制度參與公租房建設提供了充裕的資金基礎。據房地產業內人士介紹，當前城市普通居民住宅小區平均建安成本在2000元/平方左右，10萬億可以建設50億平方公租房，以一個居民家庭剛性需求80平方住房算，可以解決6250萬戶家庭的住房問題，是20多年來住房公積金累計發放貸款戶數（2826.63萬戶）的2.21倍，住房公積金制度社會效益大幅提升。
2、住房公積金公租房提供能力遠超實際需求。按照我國第六次人口普查數據，非農業戶口男性總數為1.98億人，僅住房公積金制度提供的公租房規模（6250萬戶）就能解決城市31%國民家庭的居住需求。按照現實情況，城市居民所需公租房在相當長一個時期內根本不可能達到這個比例，所以住房公積金制度全力能夠提供的公租房規模是遠遠過剩的，完全超過公租房的實際需求。
3、制度政策範圍的擴大將有利於制度的良性發展。自有產權的公租房的租賃收入將帶來住房公積金增值收益率的提升，按照增值收益惠及繳存人的制度設計，繳存人將獲得比當前更高的繳存利率，當繳存利率明顯高於死期存款利率時繳存住房公積金將成為國民一種新的理財選擇，自願繳存將成為全民趨勢，資金規模會進一步擴大，從而形成如下良性循環：繳存利率提高——國民自願繳存——資金規模增大——公租房數量質量雙提升——租金收益增加——繳存利率進一步提高——更多國民自願繳存。
4、此舉將有效減輕國家財政壓力。住房公積金部門作為公租房的主要提供部門可以有效避免公租房建設給國家財政帶來的巨大資金負擔。國家財政部門只需做好對低保群體的現金補貼的資金籌備和發放工作，資金需求總額將大大低於建設公租房的資金需求。另外一方面，住房公積金部門也可以為租住公租房的低保群體提供租金減免配套政策，從而抵扣財政住房補貼資金，進一步在保障低保群體利益的情況下減輕國家財政資金壓力。
（三）多措並舉，科學引導國民理性投資。
近20年來，國民已經習慣了住房價格持續上漲的狀態，對住房投資的風險估計不足，價值投資的意識缺乏，盲目從眾的住房投資方式盛行。住房長效機制的建立將會引導國民科學投資，合理規劃自己的投資行為，改變住房投資的習慣。住房公積金制度通過增加二套房購房成本，停止三套房購房貸款和提供多層次選擇的公租房，引導國民科學支配資金，壓縮自住住房資金成本，大幅降低住房投資規模，從而穩定房地產市場，避免出現暴漲暴跌的情況。通過提高繳存利率，為國民提供優質高息的強制理財服務，避免國民因盲目投資帶來的高風險而導致生活無法維持的情況。
三、發揮住房公積金制度作用的改革路徑選擇
住房公積金制度在住房長效機制新格局下能夠順利發揮作用需要在現行運行基礎上做一些改革。改革的目標是有效解決區域間資金使用極度不平衡、職工繳存積極性不高、制度設置不可持續、覆蓋國民人群較狹窄等問題。
（一）建立國家垂直的管理體制，實行全國範圍內的資金融通。
住房公積金制度的優勢在於資金規模，如何充分發揮資金效益是改革的關鍵，隨著我國社會主義市場經濟的發展和經濟體制改革的不斷深化，住房市場也發生了一些改變，住房公積金管理機構的一些不適應性逐步顯現，比如大家都非常關注的資金使用不平衡問題，全國各省份資金使用效率差異巨大，提取率最高的天津達到85.02%，最低的為西藏47.72%；個貸率最高天津是122.90%，新疆最低30.93%；個貸率的差異甚至達到了4倍，現行的管理體制下，資金在各地區之間是隔離的，無法互相融通，出現了部分地區資金短缺嚴重影響業務開展，有些地區資金大量閑置受到百姓非議。只有建立全國垂直的管理體制，打通各省份之間的資金融通渠道，形成全國一盤棋，才能有效發揮制度作用，按照國家發展戰略規劃和地區實際需要分配資金，在保障資金供給的情況下採取有效的方式解決當地居民的住房問題。
（二）新增公租房項目建設職能，提供住房租賃相關服務。
明確新建立的國家住房公積金管理機構具有公租房建設和租賃管理職能，國土部門應結合本地規劃和公租房建設需求提供公租房建設專項劃撥土地。機構內部設立公租房建設和租賃管理的子部門，專門負責管理公租房建設和使用期物業、租賃等事務。公租房按照略低於同區域市場租賃價格向國民出租，按照短期、中期、長期不同租賃情況分別設置科學合理的租賃價格體系。公租房租賃人享受同區域商品房所有權人的同等權力，實行租售同權。租賃收入計入住房公積金機構的業務收入，公租房建設資金計入住房公積金機構業務支出。
（三）加快建立覆蓋全體公民的制度體系，提高繳存人權益。
新增公租房建設管理職能將進一步擴展住房公積金制度的業務範圍，有利於住房公積金制度為國民提供更加全面有效的住房服務。加快建立覆蓋全體國民的住房公積金體系，根據繳存人不同情況探索設定科學可行的繳存方式。按照2016年中國房價行情平台發布的租金價格數據，30個代表城市（由於商品房價格較高、國民購房壓力較大的現象主要在大中型城市較為突出，所以選取具有代表性的大中城市作為樣本城市）平均租金價格是475.2元/年/平方，按照公租房建安成本2000元/平方的標準，50.5個月可以收回成本，第5年即可以進入盈利期，公租房租賃收入將大幅增加住房公積金機構的增值收益率，按照每平方年租金收入475.2元，建安成本2000元計算，盈利期年收益率為23%，增加的增值收益可以用來提高繳存人利息收入，按照當前理財收益率水平，保本保息的5%-10%的繳存收益率足以充分激發國民主動繳存的積極性，通過公租房租賃完全可以兌現該利息水平，從而進一步擴大制度資金規模，形成制度的良性循環，充分發揮住房公積金制度在住房長效機制中的積極作用。
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