姜毅：美俄關係——冬日裡寒流來襲

2017年8月22日，美國駐俄羅斯使館發表聲明稱，美駐俄使領館的非移民類簽證服務將從當月23日暫停；9月1日開始，位於莫斯科的美國大使館的非移民類簽證服務將恢復，而美國領事館的簽證服務將繼續暫停。圖為美國駐俄羅斯大使館。

近段時間，俄羅斯與美國摩擦不斷，且有輪番升級的趨勢。9月2日，俄羅斯位於美國的三處外交設施被迫關閉並遭到美方搜查。當天美國國務院發表聲明稱，美國已經全面執行俄羅斯有關裁減美駐俄外交機構工作人員的決定。美方認為這一舉動並不利於兩國整體的關係，按照「對等精神」，美方決定要求俄羅斯在9月2日前關閉駐舊金山總領館，並縮減其在華盛頓和紐約的外交機構數量。通過這一行動兩國在對方國家均保留三個領事館。4日，俄外交部副部長里亞布科夫針對美方的搜查行為表示，美國對俄羅斯外交設施的所作所為系「流氓國家」行徑，俄羅斯會找到回應辦法。

早在當地時間7月25日和27日，美國國會眾參兩院先後通過了加大對伊朗、俄羅斯和朝鮮制裁的一攬子法案。8月2日，總統特朗普「無奈」地簽字，法案生效。早已跌入寒冬的美俄關係再添一股更加凜冽的寒流。俄羅斯總統普京強烈回應道：「利用反俄勢力挑起國內政治鬥爭，我們不可能永無止境地去忍受這些對我們國家的傲慢無禮。」

7月28日，俄羅斯迅速做出反應，要求美駐俄使領館削減工作人員至455名（需裁減755名工作人員），與俄在美使領館人數相當，並從8月1日起停止美國使館對莫斯科兩處房產的使用權。在採取這個針對去年奧巴馬政府驅逐35名俄羅斯外交官曾採取過的報復措施的時候，莫斯科憤怒的心情中夾雜著更多的是失望。普京對媒體表示，我們過去希望局面會有某種程度的改觀。然而，在等待了七個月後，換來的是最不想看到的結果。

山雨欲來

自特朗普上台後，美俄關係就一直處在風口浪尖、熱鬧非凡。從最初的互釋善意，到因美國轟炸敘利亞軍用機場引發激烈口角、中斷合作；從特朗普矢口否認與俄羅斯有「秘密交易」，到「通俄門」和「俄羅斯干擾大選」材料被越挖越多。白宮對俄政策的基調到底是什麼？特朗普心裡的這對大國關係到底怎麼構建？莫斯科在等待，國際社會在觀望，華府形形色色的政客們更是緊張。

而到了7月，特朗普漂浮不定、讓人難以捉摸的對俄路數就更加頻繁。

一方面，他先是在波蘭指責俄羅斯在烏克蘭等問題上的行為是「製造不穩定」，在二十國集團領導人漢堡峰會後立刻派國務卿蒂勒森趕赴基輔，強調美國對烏克蘭局勢的態度首先是恢復烏克蘭的領土完整；烏克蘭問題與敘利亞問題解決之前，免談取消對俄制裁。

另一方面，在參加漢堡峰會時特朗普又表示「是時候與俄羅斯開展建設性合作了」，並與普京舉行了大大超出原計劃時間的閉門會談。更讓美國政界大跌眼鏡的是，特朗普違反「外事規定」，在未有美方其他人員參加的情況下，突然與普京在峰會的晚宴上又單獨聊了一個多小時。而從德國回來後，特朗普就下令停止中央情報局培訓敘利亞反對派的計劃。

與此同時，美國國會快馬加鞭地行動起來。自特朗普當選起，美國國會的一批議員就一直在策劃、商討怎樣給這位「親俄」的總統帶上「嚼子」。或因一貫反特朗普的立場、或因對特朗普特立獨行「不放心」、或因在外交事務上態度強硬，在一貫吵鬧對立的國會山上，各色政客們此次居然「擱置前嫌」，把此前分別在眾院和參院通過的對朝鮮、俄羅斯和伊朗制裁的議案捆綁打包，以極高的得票率獲得國會兩院通過，趕在8月休假前給了白宮一個苦澀的「大禮包」。

面對「同仇敵愾」的國會，一向高調的特朗普除了抱怨國會法案有「嚴重缺陷」，此時也只能就範簽字。畢竟行使總統否決權除了於事無補，還將加劇與國會的對立：特朗普一直鍾情的「新醫保法案」尚處在表決的懸崖之邊，甚至相當一批行政官員的委任狀還捏在國會手中。在這場持續了幾個月的與國會的博弈中，白宮終於敗下陣來，特朗普想在對俄遏制和緩和俄美關係之間根據自己意願左右調整的空間被大大壓縮，政府處理美俄關係的話語權基本被剝奪。新法案第216條特別規定，總統須提前30天向國會提交審查報告，在國會許可後方可解除對俄制裁。正如特朗普所說，該法案「損害了行政部門在外交事務上的權威，降低了總統為美國爭取利益時的靈活性」。

「政治正確」

這份法案出籠當然不僅是華盛頓的「建制派」想要規制「不靠譜」的特朗普，罕見的高票通過（眾議院是419比3、參議院是98比2）更反映出美國政界濃厚的反俄政治生態。該法案由眾院近一半的委員參與炮製、在國會兩院討論中從未遇到原則性爭論、後期運作速率「逆天」地高效，以及新法案的名稱「以制裁對付美國的敵人」，等等，透過種種跡象都可看出美國主流政治圈把俄羅斯定位為「敵人」的態度。最近一次一邊倒似的投票情況是在2014年11月通過「支持烏克蘭自由法案」時。由此看來，並不是特朗普特倒霉，「反俄」並非刻意針對他，而是美國政壇「政治正確」的重要標準。基於這條政治「可靠性」的判斷，當年國會能授予少數黨的總統奧巴馬足夠的自由裁量權來決定是否實行和如何實行「支持烏克蘭自由法案」，而如今的特朗普卻被自己黨派控制的議會限制了對俄政策做出重大調整的權力。當然，這也說明，在濃烈的反俄政治氣氛、且無其他因素支撐的情況下，試圖寄希望於某些人去挑戰、修正美國的這條「絕對正確的政治標準」，有如堂·吉訶德挑戰風車，不僅難見效，而且必定引起更大的反彈。反俄的歇斯底里加上特立獨行卻又飽受質疑的特朗普，國際與國內雙重鬥爭疊加的結果是美俄關係成為必然的犧牲品。

8月2日生效的法案編織了極為複雜、綿密的對俄制裁網路，充分展現了美國綜合性、系統性打壓俄羅斯的戰略企圖。該法案在原有制裁基礎上，進一步壓縮了俄羅斯受制裁企業的國際融資空間，把俄相關銀行的融資期限從30天減少至14天、油氣企業則從90天減少至60天。法案嚴禁美國企業參與任何有俄受制裁企業占股超過33%的能源開發項目，即便這些項目在俄羅斯境外。更嚴苛的是，法案列出了十類可受制裁的對象，不僅比此前的「精準」制裁寬泛許多，而且提出的制裁理由也更多。2014年後美國實行制裁的理由集中在烏克蘭問題上，而新法案又擴展到所謂「腐敗」「侵犯人權」「逃避制裁」「向敘利亞轉交武器」「俄羅斯在歐亞地區的行為」等，幾乎把美國不滿的俄羅斯內政、外交主要方面都涵蓋在內。新法案第253條宣示的美國政策是：永不承認任何以武力改變領土的行為，其中包括阿布哈茲、南奧塞梯、克里米亞、烏克蘭東部和德涅斯特河沿岸地區。這也為取消制裁劃定了難以逾越的「底線」——俄羅斯徹底改變其內外政策。

勒緊絞索

烏克蘭危機後，美國對俄制裁基本依據是數個時任總統奧巴馬頒布的總統行政命令。奧巴馬在國會通過「支持烏克蘭自由法案」後，也設法說服國會暫不以正式的法律形式實施制裁。其目的就是試圖保留總統靈活處置施壓和對話的權力，為美俄雙邊關係在適當時機實現轉圜留有餘地。而如今制裁被強行納入美國的公法體系，問題則變得更加複雜。且不論前述對俄開列的條件多麼苛刻，即使雙邊關係真的出現大的轉機，修改這部反俄法案也遠比修正行政命令困難許多。眾所周知的「傑克遜—瓦尼克修正案」是在冷戰中期1974年通過的，卻是在38年後、也是蘇聯解體21年後才被廢除。而且，在廢除該法案的過程中，美國各界又依據自己的利益開出了各種超出原法案限制的條件。改錯總比犯錯難，這已經是多次印證的政治規律。可以預見，2017年8月2日的這部制裁法案將是長期橫亘在美俄關係間的一道嚴重的障礙，成為美俄新的對抗標杆。

冷戰後，經濟制裁多次成為美國試圖報復和影響他國政策的重要手段，而美國為編織嚴密的制裁網、實現所謂制裁效力，有將以國內法制約他國法人和自然人的「習慣」。它往往憑藉手中的經濟和金融霸權，或直接或間接地強迫第三方「遵守」美國法律，變相地使第三方也參與到制裁中來。以往的實例多次證明，美國制裁實施對象經常擴大到與被制裁對象有貿易往來、金融結算的第三方國家的公司和個人。在制裁伊朗、朝鮮的過程中，就已經有法國、荷蘭、英國等多家金融機構被懲罰，中國數家企業也莫名「躺槍」。因此，受新制裁法限制的也可能遠不止美國的企業和個人。

談到受波及的第三方，首當其衝的就是歐洲與俄羅斯擬進行的「北溪2號」天然氣合作項目。早在奧巴馬任總統時期，美國就明確表示過對該項目的反對態度，而新制裁法也表示將繼續這一立場，稱其「對歐盟的能源安全造成不利影響，同時也將會影響東歐及中歐的天然氣市場發展」。新法案第232條專門針對俄羅斯天然氣管道建設制定了詳盡的制裁內容，規定，美國可以對在俄羅斯天然氣出口管道建設項目中投資超過500萬美元，或者一次性投資100萬美元，或者提供工程服務、技術、信息支持的企業實施制裁。這一系列的因素讓歐盟有充足的理由擔心，美國可能會以與頭號制裁對象俄羅斯天然氣公司合作為由，拿歐盟企業開刀。正是預感到新法案存在「濫殺」的危險，歐盟第一時間就做出了反應。還在美國眾議院討論新法案期間，歐委會就派出代表進行遊說。在眾院表決之後，歐委會立刻發表聲明稱，如果美國擴大對俄新制裁時不能充分考慮歐盟關切的問題，歐委會將採取行動。法國、德國等歐洲國家也批評美國新制裁法案不符合國際法相關規定。

當然，對美歐因新法案產生的糾紛也不宜過分解讀，歐盟對美國的意見在於制裁能否保證自己的利益，而非是否要對俄實施制裁。事實上，在既有的制裁措施中，歐盟並不落後於美國，在保持施壓與對話雙管齊下的步調上，美歐也無原則分歧。歐洲已經有些政客開始鼓吹，對俄制裁審核應該由半年一次延長為一年。就在美國新法案通過不久，8月4日，歐盟又以西門子發電渦輪機被轉運至克里米亞為由，增加了對俄制裁的對象。

2017年7月24日，美國總統特朗普的女婿、白宮高級顧問庫什納在國會參議院接受關於涉俄調查的閉門問詢。

在經濟全球化的時代，制裁往往是把雙刃劍，「殺敵一千、自損八百」。然而，這一規律在美俄關係中卻基本沒有體現出來。2016年，美俄雙邊貨物貿易額僅202.5億美元，其中美國對俄出口109億美元，占其當年總出口額（約14537億美元）1%都不到，即使不考慮制裁限制的因素，2014年美國對俄出口也只有160億美元。經濟關聯度不高、相互制約因素沒有形成、缺少國內利益集團羈絆，使得美國對俄實施制裁可以無所顧忌，幾乎沒有「你流血、我肉痛」的擔憂。與此形成鮮明對比的是，此次制裁新法案討論過程中，部分「得益於」與俄投資合作較多的能源企業的遊說，才把禁止參與一切有俄資的項目調整為有股份的限制。更是因為考慮到利用俄羅斯民用航天設施的商業利益，新法案特別在第237條規定，對俄制裁不包括兩國在這個領域的合作。

冬日殘陽

儘管俄羅斯表示對俄美關係儘快回暖的期待已破滅，但也許只是不希望雪上加霜徹底凍僵，因而其遲來的報復還是留有餘地。其實，美駐俄使領館的外交官員總共才300多人，也就是說俄羅斯要求裁減的755名工作人員包括大量俄籍僱員，且裁減名單由美方自己決定，更沒有採取去年年底美方那種「不人道」的突然驅逐方式。普京在得知美國國會的決議後仍然表示，希望看到俄美關係能以兩國利益為基本得到改善。在談及對美國的報復行動時，他說，沒有必要採取中斷雙方所有合作的極端措施，「這不僅損害美俄關係，也將損害國際關係的發展」。事實上，美俄兩國都意識到外交不是意氣用事、不是睚眥必報地撒氣了之。新制裁法通過後，兩國行政團隊的互動依然頻繁，相互都做出了止損的舉動。8月6日，兩國外長利用出席東盟論壇之機舉行了會談。據俄羅斯副外長里亞布科夫披露，俄方已向美方提出了就敘利亞、烏克蘭、軍控、防止大規模殺傷性武器擴散和戰略穩定等問題進行對話的建議。美國五角大樓也確認兩國軍方在敘利亞行動的聯繫機制仍在發揮作用。

在兩國關係漫長的冬天裡，對話與合作更像是投射在深厚冰層上的一抹殘陽。

（作者為中國社科院俄羅斯東歐中亞所研究員）

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