歐美醞釀升級外資併購監管 對中企審查已趨嚴

據一財網，不約而同地，歐盟和美國都在2017年醞釀著升級針對外資收購的監管，特別是在其敏感科技領域的收購，且指向性相當明顯。

9月13日，歐盟委員會主席容克發布歐盟外資審查法律框架提議，同一時間美國外國投資委員會（CFIUS）發布聲明稱，美國總統特朗普做出了否決中國私募基金以13億美元收購美國晶元製造商萊迪斯（Lattice）的決定。美國國會也正在推動更新CFIUS地位的立法，若能成真，這標誌著近十年來CFIUS最重要的一次改革，而此次美方將力求在敏感科技領域和特別關注國家投資者兩方面增添特殊要求。

正如偉凱律師事務所在評估萊迪斯收購受阻的報告中所指出的那樣，來自美國總統的干預恐怕會變得越來越頻繁：「來自總統的決定在歷史上而言是比較少見的。自從1988年國會通過了有關CFIUS地位的（法案）並給予總統阻止有關國家安全交易的權力以來，只出現了4起總統否決交易的案件。而其中3起就發生在過去5年之內，兩起更發生在過去10個月之內。」

偉凱合伙人雅麗諾斯（Farhad Jalinous）是該律所應對CFIUS案件方面的領頭人，他在接受第一財經記者採訪時指出，「如果CFIUS反對的交易越來越多，我們可能會看到總統複審的情況也越來越多，特別是當交易方希望有白宮在政策層面或因政治原因參與其中的情況下。」

「國家安全」出現威脅？

CFIUS公布的反對上述交易的原因在於認為中方對於萊迪斯的收購「對美國國家安全出現了威脅」。

此次中方私募基金收購萊迪斯的過程的確一波三折：自去年4月中方開始提出收購萊迪斯，到9月14日被特朗普正式否決交易，這筆交易被前後三次提交CFIUS審核，但三次都未在規定的75天內獲得通過。

CFIUS在裁定中持續認定該交易對國家安全帶來風險，而萊迪斯三次提出的緩和方案也均被CFIUS否決，甚至在最後一次提交緩和方案時，萊迪斯提出可以將其關鍵技術的知識產權全部交由美國政府控制和管理，但這一緩和方案仍然遭到否決。

通俗地講，通常在外資收購美資企業並引起CFIUS異議時，收購方和美方都會達成協議，將敏感業務在一定程度上剝離，以求得到CFIUS對交易的批准，這即為緩和方案。但有時如果剝離的業務已經變成了核心收購業務的一部分，那麼不等到CFIUS的建議，這樣的收購恐怕也會自動終止。

此次CFIUS認定，買賣雙方提出的緩和方案並不能解除知識產權轉移給外國的風險，並影響了完整晶元供應鏈對於美國政府的重要性及美國政府對於其產品的使用等。在這樣一份反對建議擺在特朗普面前後，他也毫不猶豫地行使了總統否決權。

需要提到的是，萊迪斯是一家生產可編程邏輯晶元的廠商，其主要的產品應用在消費者電子產品領域。不過美國穆爾洞見分析公司的晶元分析師穆哈德（Moorhead）指出，可編程硅晶元通常被納入武器和防禦系統，這可以解釋為什麼白宮阻止這筆交易。

「美國的軍事系統裡面就有萊迪斯晶元，所以美國政府不願意讓其被其他國家拿到。」 穆哈德表示，萊迪斯目前已經不向美國軍方出售設備了，但過去他們曾這樣做，而軍方往往會將其設計的晶元儲存起來，譬如「巡航導彈的晶元都有20多年歷史了」。

中企面臨更嚴格的CFIUS審查

偉凱在報告中指出，在CFIUS做出交易中國家安全問題無法被緩和的判定後，通常CFIUS會建議交易雙方正式承諾放棄上述交易或者撤回申請，在大部分案件中，交易方會同意終止交易。

不過在此次，「交易方可能得出結論，即總統審查幾乎沒有任何不利之處，並希望特朗普總統可能會不顧CFIUS的反對意見，仍然批准該交易。」偉凱在報告中指出。

近年來總統接受CFIUS建議，直接否決交易的事件越來越頻繁：最近10個月中就有兩次，一次是特朗普近日作出的決定，另一次則是美國前總統奧巴馬在即將離任之前作出的否決決定，其共同點均是中資企業收購美資半導體企業，口徑均是威脅「國家安全」。

記者查閱CFIUS自2001年的年度報告計算（2001~2016），自2007年以來，中企收購美企的被審查案例和失敗案例均逐年遞增。值得一提的是，根據剛剛發布的CFIUS2015年度報告（其數據發布有1~2年滯後性），中國在2015年已經是連續第四年成為CFIUS審查最多的國家，在2015年，CFIUS審查了中企在美國的29起交易，2014年這個數字是24起。

而在其中的多個收購案件中，交易方不得不因CFIUS的審查而反覆退出，再重新提交CFIUS審核，並使用這種策略來搞清CFIUS在國家安全方面的憂慮到底是來源於何處，其部分原因在於，CFIUS的整體審議過程仍是處於保密狀態的。

不過目前美國方面已經在討論是否要給CFIUS賦權，使其可以直接叫停交易，而不需要讓總統來做出最後決定，因此也經常引發政治爭端。

目前美國國會立法的進程顯示，美國國會極有可能在今年對CFIUS的法律地位進行更新，最有可能的一個法案是來自於美國共和党參議院黨鞭科恩（John Cornyn），他一點都不掩飾推動立法是緣於對中資企業在美收購的憂慮。科恩表示，將令CFIUS變得更加現代化，其中就包括兩個監管重點：在敏感科技和來自關切國家的投資者方面增添交易特殊要求。在其中，他計划起草特別關注的國家名單，且即便是來自於外資的小股權投資和合資也不能躲開審查。

偉凱在報告中指出，雖然目前討論有關CFIUS法規將如何更新的問題有些為時尚早，不過目前看起來，這是國會在10年中第一次開始對CFIUS進程進行立法更新工作，而這一目標至少在一定程度上，是針對在敏感技術領域（如半導體領域）的外資投資的普遍擔憂。

而在此期間，中國企業如何要在美收購中儘可能規避CFIUS風險呢？一方面，在半導體方面的收購將始終是監管重點。另一方面，雅麗諾斯指出，還是可以在考慮交易的特定環境下使用一些策略的，譬如剝離敏感業務或在組織交易時，盡量減少外國投資者能夠參與或訪問美國業務的途徑。

歐盟版本CFIUS也要溫和成型

在大洋彼岸，以中資成功收購德國機器人製造商庫卡公司事件為分水嶺，歐盟內部乃至部分成員國層面對中資從歡迎到猛烈反彈，並一度在歐洲議會層面提議創建一個歐盟版本的CFIUS，不過由於CFIUS意味著審查監管權力的高度集中化，遭到了歐盟各國的集體反對，最終弱化為上文容克所提出的框架。

偉凱在評估該框架的最新一期報告中指出，該監管的影響預計主要是程序性的，實際後果將取決於委員會和其他會員國的實際參與，且預計最早將於2018年底之前在立法程序完成後生效。

歐盟委員會提議，該框架將建立在歐盟成員國現有的外資審查機構基礎之上，來自歐盟委員會和各成員國的代表將共同組建一個協調小組，該小組的職責包括確定哪些外資併購行為屬於國家層面、跨國層面或歐盟層面的戰略性併購等。

譬如當成員國境內的外國直接投資影響歐盟利益時，尤其是涉及重要研究領域如太空、運輸、能源和電信領域的外資項目，歐盟委員會將啟動審查程序，不過最終決定權仍由成員國自己掌握。

一言以蔽之，非歐盟類企業未來在歐盟投資能源和電信等重要基礎建設領域，以及人工智慧、機器人、半導體、網路安全這樣的關鍵技術領域時，恐怕會面臨更多的監管程序。

容克還稱，歐盟不是「幼稚的」自由貿易者，「如果一個外資國有企業希望購買歐洲港口，部分的能源基礎設施或國防技術公司，必須在具有高透明度、經過審查和論證的情況下才能獲批。」

中國歐盟商會主席何墨池在接受第一財經記者專訪時指出，要注意容克所使用的這個歐盟並不幼稚的提法。

「目前這一法案最終要得到歐洲議會批准，引發的辯論對歐洲是有益的，對中國也會是一個很好的討論。不過這一法案並不針對中國。」他也指出，目前看到的版本比之前預想中的要「溫和」。

何墨池表示，當看到中國的資金在大舉進入歐洲的戰略技術領域時我們感到憂慮，即這種行為有可能會引起經濟衝突，或者助燃歐盟的民粹主義情緒，而且當我們在做研究時可以看到，中國對德國的投資令德國的情緒迅速變「酸」，最終成為了一個政治議題，最終在德法意三國出現了上述立法訴求。

不過在採訪中，有來自於德國商界的不願透露姓名的資深業界人士也表達了對歐盟以及該國政府如此處理外資監管的不滿，並認為尋求投資互惠的方式在於簽訂雙邊投資協定，而出台投資限制政策並不是基於有利於市場的最優選擇，而是基於政治和選情的考量。

9月18日，中國外交部發言人陸慷針對歐盟擬出台新的外資審查框架時指出，歐洲國家長期以來一向倡導貿易自由化和投資便利化，並因此獲得了實實在在的好處。發展開放型世界經濟、在開放中分享機會和利益、實現互利共贏，符合絕大多數國家的共同利益，是不可阻擋的歷史潮流。關閉自己的大門實現不了持久的發展，為了短期利益搞貿易和投資保護主義從長遠看也是得不償失的。

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