法治協同：推動區域發展向前走

●京津冀協同發展是國家戰略發展的重要組成部分，探索三地協同治理的原則和運行機制，是提高

資源配置效益、區域提升綜合實力和競爭力的重大戰略選擇

●以法治建設和行政協議架構為基礎的行政契約式治理途徑，能夠推動京津冀協同治理有效開展

●在區域教育協同治理過程中，建立健全相關的法律規制體系無疑是其中關鍵舉措

伴隨著京津冀區域合作範圍從經濟領域擴大到非經濟領域，法治建設推動區域合作共榮的作用也在日益凸顯。隨著協同發展程度加深，影響、涉及京津冀協同發展的因素不斷增多，對區域合作與協調治理進行總體、未雨綢繆式的規劃已成為實際需要。

京津冀協同發展的法治淵源

京津冀區域協同發展具有深遠的歷史淵源。改革開放後，隨著經濟和社會的迅速發展，區域經濟一體化的潮流日益凸顯，京津冀地區的區域合作開始提上日程。京津冀協同治理的法律規制建設也取得一定的階段性成果。然而，已有的研究表明，我國區域協同治理的法律規制仍不可避免地存在著現實困境。有學者指出，區域規劃是推進區域政府間協作的重要機制，但相較於區域規劃實踐的發展進度而言，區域規劃的法治構建則明顯相對滯後，區域規劃的合法性在很大程度上面臨質疑，實施效果並不理想。

由於合作的機制和意識並未充分確立，三地都只是根據自身的需求來尋求相關的合作領域，無法形成有效率和有效益的合作模式。法律制度建設的滯後使京津冀地區的發展遭遇了瓶頸。

區域協同治理法治化途徑探索

（一）將區域規劃作為法律的一種存在形式

有學者研究了德國和美國的區域治理模式，發現德國的區域規劃本身就是一種法律的存在形式，區域規劃的實施之所以能夠順利開展，是因為區域政府間通過協商確定下協作規劃的目標、手段等基本要素，而這些要素在法律上是具有權威性的，會直接轉化為合法的職權與職責、權利與義務。而在美國，雖然區域規劃的編製與實施也具有其法律基礎，但是基於聯邦、州與地方政府間的分權體制以及市場化導向，區域規劃本身並非與生俱來地帶有法律約束力。它只是一種引導性機制，需要一系列激勵和保障機制的扶持，例如財政撥款等宏觀調控手段。

（二）實施柔性的行政協議機制

有學者研究發現，在美國的區域法治協調機制設計實踐中，州際協定和行政協議都是實現區域法治協調的重要機制。二者之間存在著相互補充的關係，在具體實施過程中會依據不同的情況需要對二者進行選擇和取捨，而州際關係的重要程度是選擇採取何種機制的重要標準。例如，當情況涉及原則性的政治問題時，州際協定機制會因其剛性而成為首要選擇；而對於那些較為簡易的行政問題或者緊急情況，行政協議則更多地被使用，因其具有更高的靈活性，可以因時因地進行調整。

（三）建立行政協議發展的制度平台

我國區域經濟一體化背景下出現的行政協議，是區域政府為克服行政區劃障礙而進行合作的法律機制。區域政府間行政協議的搭建，應當以區域平等為法治基礎，是對話和協商結果的行政協議締結，關係到中央與地方、地方與地方、政府與公眾、公權與私權的界限。行政協議的履行，則涉及行政協議的效力、實施機構和糾紛解決機制。行政協議不僅適用於區域政府間的合作，也可適用於所有行政機關之間糾紛的解決與合作。但是它的運用和發展，需要以行政協議法為制度平台。

京津冀協同法治研究的意義

從京津冀協同治理法治化的基本精神出發來思考，京津冀協同法治研究對於京津冀區域一體化以及依法行政、區域法治的建設都具有重要的建設意義。

第一，京津冀協同發展是國家戰略發展的重要組成部分，其中三地教育協同發展是三地協同發展的關鍵因素。探索三地教育協同發展的原則和運行機制，既可以合理疏解首都教育人口，又可以優化教育資源整體配置效益，這是區域提升綜合實力和競爭力的重大戰略選擇。在區域教育協同治理的過程中，建立健全相關的法律規制體系無疑是其中的關鍵舉措。

第二，在改革開放和社會經濟迅速發展的條件下，有限的資源亟待進行調整配置才能適應經濟發展與人民群眾的需要。與此同時，京津冀的發展也面臨著傳統治理模式與新型治理途徑的揚棄選擇。以法治建設和行政協議架構為基礎的行政契約式治理途徑，能夠推動京津冀協同治理的有效開展。

第三，在我國政治經濟合作發展的過程中，從管制型行政到區域協作式行政過渡是必然的歷史趨勢。在「依法治國、依法行政」理念日益強化的背景下，對區域合作與協同治理的法治基礎作出進一步規範，使政府間行政協作的法律依據能夠更加明確。因此，研究京津冀協同發展過程中的法律規制問題，無論在理論上，還是實踐中，都有助於行政理念方式的轉變，有助於推進國家治理體系和治理能力的現代化。

（作者榮利穎系首都師範大學教育學院副教授；蔡春系首都師範大學教育學院教授、院長）

《中國教育報》2017年09月26日第8版

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