「北京的無奈」：「安靜」成為北京城區的法定宿命

減量與發展，看起來是完全矛盾的兩個詞，但它們就這樣被緊緊拴在一起，構成北京2030年之前的建設主調。

來源：FT中文網

作者：黎岩

【編者按】以建設通州「行政中心」和整治「拆牆打洞」等城市改造運動為代表，中國首都北京近年來逐漸成為當前領導層表達社會改造理念的試驗田和樣板間。這一系列措施的成敗必將成為各地方政府參考和借鑒的標杆。FT中文網推出「北京的無奈」系列文章，梳理分析個中利益糾葛與得失。本文為該系列文章第五篇。

《北京城市總體規劃（2016年-2030年）》於本周三（9月27日）獲得了中央和國

務院的批複，這也是北京第7次編製城市總體規劃。如不意外，這個已經推遲了一年多的規劃將影響北京未來15年甚至更遠的時間，而它所能輻射的影響力更是絕不僅僅止於北京。

顧名思義，《北京城市總體規劃（2016年-2030年）》原本應該在2015年就公之於眾， 而事實上它確實自2014年起就開始了修訂。坊間不斷傳出各種傳說，例如「東西城合併為中央政務區」、「二環路內將成為中央核心區」，就都與醞釀中的新總規有關。

而最終，這個應該必須在2016年前出台的規劃推遲了將近兩年的時間。換句話說，作為首都和一線城市代表的北京，在全無規劃設計的前提下「裸奔」建設了將近兩年的時間。而且，不僅僅是一再推遲出台的難產時間，更多明顯的變化，決定了這次總規與以往的6次城市總體規劃完全不同，未來所能產生的作用更大。

今年6月27日，整整一個上午，中央政治局常委會議專門聽取了北京城市總體規劃編製的彙報。而此前，也正因為中央沒有通過第一版的草案，才直接導致了總規的一再推遲。

這是這版規劃最與眾不同的地方，它是第一個由中央直接指導完成的已建成城市的未來規劃。此前，雖然深圳、浦東新區、雄安新區等都是有中央批複，但既有城市的規劃都僅由國務院批複就可以了。可以說，從中國的黨政組織關係上說，這一版北京的總規已經不是北京的行政領導對這座城市的建設構想，而是最高級別領導人直接治理思路的最終體現。

如果說，此前北京的六次規劃中，並不是所有規劃都變成了現實，而這一次，起碼在未來五至八年之內，這次總規將得到不折不扣的執行。

因此，坊間對於這版規劃的高度重視也就不難理解了。在雄安新區規劃公布之後不久，北京市主要領導一句關於北京市要建設「一核一區」的話，就像是在沸騰的油麵滴入了一滴水。人們猜測，「核」是指核心區，即東城和西城，而「區」順理成章指的就是雄安新區。雄安概念股在一天之間全部釘死在漲停板上，北京市規劃國土委不得不站出來明確表示：「一區」指的是生態涵養區。這才使得輿論偃旗息鼓。

當這份規劃正式披露時，會顯露出更多關於北京的發展密碼，而現在，從支離破碎的信息當中，也不難拼湊出它的思路。在近十萬字篇幅的規劃中，有一個詞語非常值得玩味——北京未來的目標是要成為一座安靜、宜居的大都市。「安靜」這個詞，第一次出現在北京的城市定義中，就佔據了最首要的位置。

與「安靜」相搭配的另外一個詞語是「減量發展」，這是一個幾乎將中文字義遊戲到極致的文字搭配。減量與發展，看起來是完全矛盾的兩個詞語，但它們就這樣被緊緊拴在一起，構成了北京在2030年之前的建設主調。

關於如何向「減」而「發展」，並由此將北京變得安靜，有這樣幾個數字能夠梳理出大致脈絡：

一是用地面積：2020年北京的城鄉建設用地要減至2860平方公里左右，到2030年繼續減至2760平方公里左右。而截至2016年北京城鄉建設用地已經超過了2920平方公里。也就是說，在未來的十幾年裡，北京要減掉14000個標準足球場的面積——按照目前平均每平方公里大約70萬到100萬平方米的建設標準來說，100平方公里對應的人口數大約在60萬至90萬之間。

二是人口減少： 根據北京市「十三五」規劃，十三五期間實現城六區常住人口比2014年下降15%左右，即1084.9萬人。這也就意味著東城、西城、海淀、朝陽、丰台和石景山的人口將在六年的時間內減少近200萬人。雖然截至2016年，城六區常住人口已經減少了35.3萬人，減至1247.5萬人，這一數據被官方高調渲染為北京主城區人口「由升轉降」的開端，但在未來四年內，仍有總數162.6萬的主城區人口被列入疏解範圍。

由此能夠加以佐證的數字是：北京仍然給郊區人口留出了一定的增長幅度。根據北京市的統計口徑，2016年北京常住人口2172.9萬人，而到2020年以後要長期穩定控制在2300萬人左右，僅留下了120萬的人口增長空間。

2300萬人這個數字放在規劃制定之初的2014年，還是一個無法想像的數字——在最高峰的2011年，北京當年新增人口超過57萬，此後每年保持在這一幅度上下，而2016年由於各種清退措施，全年的人口增長僅有2.4萬人。

如果以2016年的2.4萬全市增長人口作為基準數據，那麼，未來北京的十個郊區縣平均每年將增加72.5萬人，其中約40.7萬為城六區的疏解人口，僅有30餘萬的均數留給心向北京的新「北漂」們。

同時，規劃中還給北京的人口和產業划出了兩個「泄洪區」——雄安新區和北京副中心，這兩個新區將分別容納250萬和200萬人口，主要來自於北京疏解的人口存量。

事實上，由郊區和特區劃定的「泄洪帶」承接城區轉出的人口——這樣的變化已經在過去的十幾二十年內發生。今年教師節之際，一群20年前入學的畢業生回校看望高中老師，那座學校是位於金融街附近的一座重點中學，根據當年的就近入學原則，畢業生們當年居住的位置都在復興門周邊五公里之內。而這次聚會，他們匆匆吃完晚飯後很早就散了，因為現今他們中距離市中心最近的一個人住在東四環，多數人幾乎都在五環之外。

從這次總規後變得不同的是，人口與產業的類別。可以這樣說：如果此前的北京是一個將老城居民通過拆遷改造而分流到郊區，同時海納百川地接納新晉人口的話，而此後的對象，更多針對的是自1999年始、近20年來在北京新增的人口和產業，以及希望在未來到北京工作生活的人。

將這一趨勢更加敲實的是，新總規中首次提出，也是至關重要的一點：北京舊城區、即二環以內的老城將不再改造，而是以重組或重建的方式，在保留老城區現貌的同時，在城區內增加更多綠地。例如在規劃中提出的圍繞北京二三環之間建設一圈城市公園。

按照這一安排，北京城區將經歷一個將現有居住人口固定下來，而將不相關產業和資源逐漸清出的過程。說白了，這個方針更符合那些自幼生活在北京城區、且曾經體會到北京老城區「安靜」之美好的思維邏輯。

現在，就要看行政之手有沒有這個能力逆轉時光之輪，將北京的氣質從近20年來光彩炫目的大都市，溯回到曾有的安靜寧謐了。

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