特朗普陷入美國官僚主義沼澤——下面全是「烏龜」

【文/觀察者網專欄作者 戴雨瀟】

9月18日，特朗普首次以美國總統的身份在聯合國大會開幕會議上發表演講，直指聯合國的低效，他說「由於官僚主義和管理不當，聯合國並未完全發揮潛力」。特朗普的批判離不開他生意人的老本行，他認為美國給聯合國交了可觀的會費（美國承擔了聯合國22%的會費），聯合國拿錢不辦事——「自2000年以來，聯合國的固定預算增加了140%，員工人數增加了一倍以上。我們卻沒有看到與此投資相符的結果」。

在之前的一天，有記者問特朗普對聯合國沒有沒什麼要說的，他說：「我主要想說的就是『讓聯合國偉大起來』，不是『讓聯合國再次偉大』，而是『讓聯合國偉大起來』（the main message is, make the United Nations great - not again. Make the United Nations great.）」。對比特朗普那句家喻戶曉的競選口號「讓美國再次偉大」，對聯合國的評價里少了一個「再次」，可以說他的意思很明確了——聯合國從來就沒偉大過。

特朗普在去年年底就曾在推特諷刺「聯合國本來有很大的潛力，但是現在它完全就是一個供人們聚在一起嘮嗑吹水的俱樂部。真讓我為你感到悲哀！」

對特朗普的這一說法，聯合國秘書長古特雷斯表示贊同，他認為聯合國嚴重的官僚主義作風已經阻礙了組織的發展。他表示聯合國正在進行改革，「我們必須更注重結果而不是過程，更注重人而不是官僚主義（The United Nations must focus on delivery rather than process; and on people rather than bureaucracy.）」。

聯合國秘書長古特雷斯與特朗普

「抽干官僚主義的沼澤」

今年7月6日，特朗普總統訪問波蘭，同樣提到了官僚主義，在克拉辛斯基廣場的演講中，他甚至把官僚主義與恐怖主義並列，將他們視為西方文明巨大威脅，他說「有些人看不到這個危險，但波蘭人民對它很熟悉，那就是不斷蔓延的政府官僚主義，它正在逐步剝奪人們活力和財富。西方之所以偉大，不是因為繁文縟節，而是因為人們可以自由地實現他們的夢想」。

特朗普和官僚主義這四個字過不去有悠久的歷史，這還得從他的政治哲學說起。自從2015年6月宣布參加總統大選以後，特朗普就接連製造出各種簡單、鮮明、大膽的競選口號。不少分析人士認為這些朗朗上口的競選口號，用十分通俗的語言簡明扼要地概括了特朗普的政治訴求，是導致他最後獲勝的關鍵因素之一。

除了最主要的口號「Make America great again（讓美國重新偉大）」以外，他的支持者最喜歡吼叫的幾個就是「Build that wall（建長城）」、「Lock her up（把希拉里關起來）」、「CNN Sucks（CNN真爛）」以及「Drain the swamp（抽干沼澤）」。前幾個無需過多解釋，最後的 Drain the swamp 一開始的意思是過去在瘧疾橫行的地方，人們通常使用「抽干沼澤」的方式來消滅蚊子繁殖的環境，從而達到除蚊的目的。特朗普使用「抽干沼澤」這一不算英文日常的特定表達，是把美國臃腫的官僚政府比作一個令人寸步難行的「沼澤」，而他承諾當總統後要「抽干沼澤」——完全改變華盛頓特區低效到令人窒息的政治生態。

特朗普並不是第一個把「抽干沼澤」的比喻用在政治里的人，三十多年前，美國總統里根就曾經表示要「抽干官僚主義的沼澤」（drain the swamp of bureaucracy）。他在1982年動用《美國憲法》賦予總統可繞開立法機構直接指導官員的「行政命令」（Executive Order 12369），成立了格雷斯委員會（The Private Sector Survey on Cost Control, or the Grace Commission 由其領導者實業家彼得 · 格雷斯得名），後者經過調查發現，在三年內政府開支本來可以節省4244億美元。報告認為：美國有三分之一的所得稅白白浪費在了聯邦政府的低效之上，另外還有三分之一因為是「地下經濟活動」根本就沒征上來。百分之百收上來的稅都用來填補國債利息和縱向轉移支付（比如支付養老金），根本沒有一毛錢最終會被用來花在那些納稅者真正期待政府所提供的服務上。（格雷斯委員會1984年上交里根總統的報告）

委員會最終拿出了一份48卷共21000頁的方案，其中提出了2478條建議，聲稱可以讓政府到2000年前每年節省1.9萬億美元。並預測聯邦政府如果不遵循這一方案，美國國債將在2000年上升至13萬億，如果按照方案執行，這一數字將只會達到2.5萬億美元（事實是2000年美國負債高達5.8萬億美元）。

美國國會認為這一出自里根總統特殊授權成立的委員會的調查報告，「過高地估計了浪費」以及他們的方案會「砍掉必要的崗位」，所以基本沒有按照其中的任何建議去做出變革。這一完美的回應又一次給我們展現出了一個美國政治無法解決的矛盾。美國憲法的設計師們不信任任何一方的力量（換言之沒有一方願意站出來承擔所有責任），所以把大事小事的決定權都分散到了三個不同的政府機構——立法機構（國會）、行政機構（總統）和司法機構（法院）。

在這件事上，里根作為美國總統想要從根本上推動改革、對抗官僚主義、解決美國政府尾大不掉的問題，實際上是非常困難的。由總統簽署的「行政命令」（Executive Order）並不等同於法律。在美國訂立一條法律的過程十分複雜。按照《美國憲法》第一條第七款，首先需要有議會成員提出一個議案（bill），這條議案在議會要經過各種討論和修改，然後投票。如果議案在兩院都得到了多數票，會被呈送總統。如果總統簽字，議案才能變成法律（law）。行政命令不需要經過這一過程，美國總統無需經過議會，自己拍板就可以生效，但是它只能暫時起到一定法律的作用。如果司法機構（比如最高法院）潘鼎這一行政命令違憲（unconstitutional），它就會被立刻推翻。美國議會同樣有權靠通過與行政命令抵觸的立法過程或者拒絕撥款等方式去對抗和推翻總統的行政命令。另外，前一任總統離任以後，下一任總統可以推翻任何上一任留下的行政命令。

里根為了精簡政府部門，除了在1982年簽署了前文提到的行政命令12369成立調查委員會，又在同年簽署了行政命令12379《終止不必要的委員會》（Executive Order 12379—Termination of Boards, Committees, and Commissions），可以說是非常努力了。讓我們看看他的奮鬥結果如何。

數據：Bureau of Labor Statistics

上圖是美國政府僱員總數隨時間變化的圖表。里根的任期是1981-1989年。我們可以很明顯的看到，聯邦政府和州政府級別的官員幾乎沒什麼太大變化，地方官員的數量在他的第一個任期內有所減少，但是之後馬上反彈，在他離任以後，人員數量依然比上任之初要多得多。從這點就能看出，里根總統和官僚主義的抗爭收效甚微。

這也是情理之中的事情。問題的癥結我在之前的文章《同樣是颱風，解放軍在一線救災，美國大兵去哪了》里提到過——美國政治體制設計的核心思想之一就是「權力掣肘」。不同的政府分支和政黨相互給對方「使絆子」在美國不僅十分正常，而且是天經地義的事情，他們會覺得自己是在為了國父們的「正義」平衡各方權力。在美國的職業政客看來，符合「憲法精神」遠比做實事更重要。

我國著名經濟學家、原廈門大學校長王亞南先生在著作《中國官僚政治研究》中區分了兩種官僚政治，一種是技術性的官僚政治，是指個人政治作風、工作方法上的形式主義、敷衍塞責、遇事推諉等，另一種是體制性的官僚政治，指在某些特定的政治制度之下，成體系的官僚主義是不可避免的。在美國的政治體制之下，里根一獨夫，就算能治一治前者，也斷然醫不好後者。

特朗普作為里根忠實的崇拜者和追隨者，競選口號都是照搬前人的，同樣也有著里根「抽干沼澤」和官僚主義戰鬥到底的理想。

里根和特朗普的競選標語都是「讓美國重新偉大起來」

新總統的掙扎

在美國，總統以往只能通過「白宮發布——媒體報道——民眾了解」和「白宮決策——部門執行——民眾體驗」這兩條線和民眾相連接。特朗普作為一個非典型政客，他想要崛起，第一步就是突破擋在自己和普通美國民眾之間的介質。反映在政治上就是一手反精英（anti-elitism）、一手反官僚（anti-establishment）。

特朗普反的精英主要是指那些佔有絕對話語權、可以輕鬆影響輿論的美國主流新聞媒體（main stream media）。他的策略很簡單，繞開或者說完全無視了傳統媒體，直接通過社交網路（主要是推特）發布自己的執政綱領和想對美國人民說的任何言論，並且有時候還會在推特和他的對手進行看似有些不符合一個成熟政客形象的爭吵。

結果出乎大多數人的意料，他成功了。他成功地越過了媒體對他的層層封鎖和醜化抹黑，直接使用自己的推特賬號向任何美國人發布消息。一個本來和普通美國群眾日常生活沒有任何交集的地產大鱷，通過這種特殊的方法，反而讓廣大美國人民群眾覺得他是一個被精英階層封鎖、需要同情的弱者，就像自己一樣。他們認同了特朗普的代表，最終把他送進了白宮。

白宮前首席顧問、首席戰略師斯蒂芬·班農首次接受電視採訪時就對特朗普的「推特治國」大加讚賞

特朗普可以依靠自己的大拇指輕鬆破解美國主流媒體的封鎖，把「白宮發布——媒體報道——民眾了解」的鏈條簡化成了「特朗普發推——民眾了解」，革了精英主義的命。然而這是故事的一半，接下來特朗普要面對是華盛頓的「沼澤」。

早在今年春天，我們就看到特朗普的內閣里有多位部長職位空缺了很長時間，另外幾位中途還被解僱了，大量副部長及以下級別的職位空缺。可以說特朗普組建政府的過程中面臨重重困難。

我們都知道，這註定是一場惡戰。

只是沒人猜到這場決戰會結束得這麼早。

在哥倫比亞廣播公司著名的《60分鐘》節目中，特朗普競選團隊首席執行官、剛剛離任的白宮首席顧問首席戰略師、外號特朗普「宣傳總長」的斯蒂芬·班農首次披露內情，他說「共和黨建制派一直努力取消2016年選舉的結果。他們不希望特朗普的民粹主義、經濟民族主義議程被執行。比如美國參議院多數黨領袖米奇·麥康奈爾，當我們第一次在特朗普大廈開會的時候他就說，『我不想再聽到什麼抽干沼澤之類的話，你得把這些話收回去』……他們完全不支持總統的計劃。這已經是國會山公開的秘密了」。《60分鐘》的主持查理·羅斯問他，「現在你離任了，你覺得你們抽干華盛頓的沼澤了么？」班農沒有直接回答這個問題，他說：「這片沼澤已經有五十年了。它現在簡直就是一種成功的商業模式，結合了金主、顧問、說客和政客。美國最富裕的九個縣，有七個在華盛頓特區。」「當你談論沼澤的時候，你到底指的是什麼？」「沼澤就是那個永久執政的統治階級，兩個黨都包括。八個月你抽不幹這個沼澤，兩個任期也抽不幹，這需要10年，15年，20年無休止的戰鬥。」看到這裡，大家大概心裡都有數了，連白宮的首席戰略師都這麼說，看來特朗普是沒什麼希望了。

也許是班農還嫌表達得不夠明確，在後面的採訪中他說，「在我們獲得大選勝利48小時之後，我們做出來了一個根本性的決定——你可以稱之為這屆政府的原罪——我們欣然接受了建制派。因為，我們必須為政府招募員工」。這裡的建制派就是特朗普和他的團隊一開始就要打倒的官僚體系，就是華盛頓的「沼澤」。

也就是說，大選獲勝之後只過了48個小時，特朗普就投降了。現在早就沒有什麼打倒建制派、「抽干沼澤」了，特朗普面對華盛頓特區的官僚主義已經徹底繳了械。

美國的官僚主義究竟有多大的力量，竟讓特朗普這樣一個從不服輸的鬥士才兩天就投降了？

特朗普陷入「沼澤」

「官僚主義」並不是誕生伊始就被視為洪水猛獸。「官僚主義」詞根來自法語「bureau」，原指官員辦公四處搬運的小桌子，所以Bureaucracy字面意思就是「有個小桌子的政府」。近現代第一個把官僚主義當做一個嚴肅的社會議題思考的是德國社會學家馬克斯·韋伯，他認為官僚主義是管理複雜公司和大型組織最理性的模型。韋伯的官僚模型中滿足以下這幾個條件：（一）整個系統由一套明確的等級制度構成，最頂端的官員對機構有絕對控制，權力隨著等級制度下放；（二）分工明晰，每個人都有特定的工作；（三）機構擁有完善的規則，所有人都應當遵守；（四）機構中的所有人都追求一個明確的、共同的目標；（五）人員招新和升遷建立在對能力的評估智商，禁止私相授受；（六）個人業績由工作的效率決定。

韋伯認為這一模型可以保障機構高效（因為機構有明確共同奮鬥的目標）、防腐（官員升遷完全根據業績和能力）以及穩定（固定的等級制度和完備的文書體系）。最終，他特彆強調，官僚機構建立的目的是為了更好地辦事。

如果我們拿美國政治體制去和韋伯這一理想的官僚機構模型對比，不難發現第一條就完全不符合，美國政府根本不存在一套明確的等級制度（而且我認識所有的美國人都對此引以為傲）。特朗普總統周遊全國四處演講辯論之後，手握著各州人民的選票辛辛苦苦進入白宮，重新組建自己的行政班子前，首先要承受來自各個機構四面八方的圍追堵截，然後自斷左膀右臂（參見文章《心腹出局，特朗普才明白奪權不是想奪就能奪 - 觀察者》）。他能不能從官僚的「沼澤」里安然無恙地爬出來都不一定，更不要指望他有能力和精力去「抽干」了。

美國康奈爾大學的政治科學家西奧多·羅威（Theodore J. Lowi）用「鐵三角」來形容壟斷政策制定的三股勢力：利益團體、國會和官僚。利益團體的目標是為自己爭取更多的利益，國會議員的目標是選票，行政官僚的目標是保住自己部門的財政來源。

在這一體系下，利益團體遊說國會議員，以選票來購買相關法案的通過；國會議員以預算和補貼換取官僚機構的行政支持；官僚機構則對利益團體睜一隻眼閉一隻眼換取他們許諾的說客在國會上的支持。他們相互勾結並一步一步地壟斷社會的各個領域，形成堅固而封閉的小政府（sub-government）。從美國退休者協會（American Association for Retired People）到環境保護機構（Environmental Protection Agency），「鐵三角」的例子在美國比比皆是。

這些官僚主義做派的機構從來不會去解決任何問題，它只會不斷地擴張自己。在這種成體制的自保和進化面前，一個特朗普又能如之何？

更糟糕的是，這種現象不只是發生在白宮、國會或者華盛頓特區。大部分美國的政府機構都有十分悠久冗長的歷史，它們的工作人員從一開始就不知道自己工作是為了辦成什麼事。人們只是每天過著卡夫卡式的日子，對錯亂和荒謬習以為常。這種無所不在的官僚主義——遇事推諉、辦事拖拉、不負責任，我想大部分在美國申請過社保號碼、在郵局和移民局辦過事或是在家安裝過電視和互聯網服務的人都有直接的體會。

傳說伯特蘭·羅素關於宇宙結構的演說結束之後，一位老婦人站起來說：「你說的全是垃圾，宇宙實際上是放在一隻烏龜背上的一塊平板。」羅素笑著問道：「那麼這隻烏龜伏在什麼地方呢？」老婦人稍作思考後回答說：「年輕人，你很聰明！不過，這是一隻伏著另一隻一直伏下去的烏龜群。」

美國的官僚主義就像這個老婦的宇宙觀，根本就不僅僅是什麼華盛頓的問題，而是下面全都是烏龜。

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