又拿鋼鐵「做文章」，中美直接的鋼鐵貿易戰會開打嗎

特朗普政府此舉是採取一種「隱秘的、單邊的、不需要與國會進行磋商的方式實施貿易壁壘」。

（根據美國鋼鐵工業協會的數據，美國進口鋼鐵的來源中，從加拿大進口的鋼鐵最多，其次是歐盟、韓國、墨西哥，從中國進口鋼鐵的比例僅佔美國進口鋼鐵的2.6％。圖/視覺中國）

《財經》記者 周哲 實習記者 羅贇鵬/文 王延春/編輯

「我確實一直沒想明白。」我的鋼鐵網資訊總監徐向春對《財經》記者直言，美國對從中國進口的鋼材進行雙反調查已經持續十幾年了，大部分從中國進口的鋼鐵都被徵收了各種雙反稅，基本上都被擋在美國市場之外，為什麼美國還總是拿鋼鐵做文章。

他所說的「做文章」指的是2017年4月，美國根據1962年「貿易擴張法」第232條以「國家安全」的名義對鋼鐵進口展開調查。同月，美國也以同樣的方式對鋁進口展開調查。原計劃於6月底公布的調查結果一拖再拖，迄今未能得出結論。

白宮經濟顧問委員會國際貿易與投資前資深經濟學家、世行經濟學家，現為彼得森國際經濟研究所資深研究員的Chad Bown分析，特朗普政府此舉是採取一種「隱秘的、單邊的、不需要與國會進行磋商的方式實施貿易壁壘」。

實際上，一旦美國對進口的鋼鐵和鋁徵收關稅，對中國的影響甚微，而對加拿大、墨西哥、韓國、歐盟等美國的盟國限制更加明顯。這種貿易保護主義也招致了包括中國、加拿大、墨西哥等各國的反對，加拿大和墨西哥等國甚至希望反擊。特朗普政府為何採取「觸犯眾怒」的方式保護本國鋼鐵？

挑起爭端卻一拖再拖

2017年4月，特朗普政府根據美國1962年頒布的《貿易拓展法》第232條，以國家安全為由調查進口的外國鋼鐵（下稱「232調查」），並表示鋼鐵對維護國家安全和國防工業至關重要。同月，特朗普政府也對鋁進口開展了同樣的調查。

根據美國法律，調查將在270天內結束並提交報告。如果調查結果是確實損害了國家安全，特朗普會有90天時間決定是否採取包括關稅在內的措施。

2017年5月28日，美國總統唐納德·特朗普在社交網站表示，「期待6月份看到232調查的結果，如果必要到時會採取措施。」2017年6月19日，美國商務部長威爾伯·羅斯透露，特朗普政府可能在未來幾天內宣布外國鋼材進口特別調查的結果。但原計劃於6月底公布的232調查結果卻遭遇推遲。

7月初，在飛赴G20峰會途中，特朗普對媒體表示，「鋼鐵是個大問題，中國和其他國家都在傾銷鋼鐵，正在摧毀我們的鋼鐵業。它們傾銷了幾十年，我必須阻止。」

7月13日，美國商務部長羅斯在與國會議員的「閉門吹風會上」表示，中國的鋼鐵產能嚴重過剩，威脅美國鋼鐵產業，美國將採取措施應對中國的鋼鐵傾銷，甚至不惜發起貿易戰。

7月27日，特朗普的表態卻出現耐人尋味的變化。他對華爾街日報稱，政府將「花點時間」決定是否限制鋼鐵進口。

特朗普甚至暗示，鋼鐵的事需要等一等，等到他的其他更優先的議題解決了再考慮。「我們需要等待，直到醫保、稅收、基礎設施這一切完成了再說。」特朗普稱。

至於下一步是什麼時候，沒有人清楚。截至9月中旬，232調查的結果仍未公布。但根據美國法律，232調查結果最晚將於九個月內即1月20日之前公布。

在美國，商務部徵詢公眾意見和辯論的過程仍在進行。美國鋼鐵工業協會（AISI）也在持續向政府施壓。8月1日，AISI提交給美國貿易代表署一份評論再次重申了美國鋼鐵業的態度。AISI呼籲美國政府關注其他國家尤其是中國實施的補貼和扭曲市場的外貿政策，對美國鋼鐵市場造成的壓力和鋼鐵進口的激增，並由此導致了美國鋼鐵行業和鋼鐵企業支持的社區中數以千計的美國人失去工作。

美方所求何為

特朗普在選舉時就多次表態，外國在美國傾銷鋼鐵實質上正在殺死美國的鋼鐵企業和鋼鐵工人，他承諾「讓新的美國鋼鐵成為這個國家的脊樑」。為了實現他的競選承諾，特朗普答應將審查進口鋼鐵、振興美國鋼鐵業。

我的鋼鐵網資訊總監徐向春分析稱，美國鋼鐵原來競爭力強，出口到世界各地，後來競爭力逐漸變弱，無論美國如何保護都振興不了。美國的鋼鐵自給率在70％左右，一旦低於這個份額工會就要遊說保護，對進口鋼鐵進行調查。

徐向春直言，美國鋼鐵雖然競爭力很弱，但是對下游和國防各方面作用很大，所以美國也不能讓其完全消亡。而且鋼鐵行業是重資產的行業，還牽扯大量的就業，所以美國政府一直採取保護的態度。

但美國鋼鐵工業協會（AISI）堅持認為，像中國這樣的國家採取的補貼和扭曲市場的政策，向美國傾銷鋼鐵，才導致了美國鋼鐵企業受到傷害。

AISI在公共政策領域充當了北美鋼鐵行業的代表和聲音。在上述8月1日AISI提交給美國貿易代表署的評論中，他們指責中國繼續補貼和實施扭曲市場的政策和做法，推動了全球產能過剩的巨大增長。其他國家也遵循中國模式實行干預政策，以美國鋼鐵企業為代價造福國內企業。

這導致美國鋼鐵進口激增，鋼鐵進口份額維持在高位。2015年美國進口鋼鐵的份額達到了29.1％的高位，2016年微降至25.4％，2017年進口鋼鐵份額又再次上升，前八個月美國進口鋼鐵市場份額升至28％。

上述評論用專門的一節談論中國，AISI指責中國生產了過多的鋼鐵，衝擊了全球鋼鐵市場，導致包括美國在內的很多鋼鐵企業倒閉和裁員。OECD估計，全世界的鋼鐵行業有7億噸的過剩產能，AISI預計超過一半的過剩產能在中國，大約4.25億噸。

AISI稱，2001年中國還是鋼鐵凈進口國，生產1.68億噸粗鋼，消費1.52億噸，缺口的1600萬噸鋼材靠進口獲得。到了2016年，中國生產了8.8億噸鋼鐵，消費6.81億噸，剩餘1.27億噸都出口了（見圖1）。

但徐向春對《財經》記者回應，美國不拿從中國進口的鋼鐵比例說話，而是拿中國向全世界出口的規模作為解釋，「太過牽強」。根據美國鋼鐵工業協會的數據，美國進口鋼鐵的來源中，從加拿大進口的鋼鐵最多，其次是歐盟、韓國、墨西哥，從中國進口鋼鐵的比例僅佔美國進口鋼鐵的2.6％（見圖2）。

找鋼網首席戰略官兼高級副總裁郎永淳對《財經》記者指出，中國鋼鐵出口也在持續下降。海關總署的數據顯示，1月-8月我國累計出口鋼材5447萬噸，同比下降28.5％。預計2017年全年鋼材出口約為8000萬噸，而2016年這一數字為10843萬噸。

AISI還在上述評論中指責中國，中國的鋼鐵企業絕大多數是國有企業，中國國有企業得到廣泛的補貼，包括政府主導的信貸、優惠貸款、土地補貼、債轉股、對獲取原材料的援助以及各種間接支持如限制外國投資。中國政策直接或間接地影響國有企業的商業決策，導致新的鋼鐵產能的產生，也阻止了低效產能的關閉。所以摩根士丹利得出結論，「中國國有鋼鐵企業進行任何大規模的工廠關閉都是不可能的，甚至地方政府會介入、阻止當地國有鋼鐵企業關閉，甚至阻止國有鋼鐵企業被私有企業併購」。

徐向春直言，全世界鋼鐵產能都過剩，2016年中國共壓減8492萬噸鍊鋼產能，遠超當年去產能目標4500萬噸。「中國在去產能方面率先做出了巨大的努力。」

除了認為包括中國在內的許多國家傾銷鋼鐵，特朗普還對美中之間的貿易赤字表示不滿，貿易不平衡實際上是此類鋼鐵貿易摩擦的終極原因。

美國商務部長羅斯提到，中國是美國的第一大貿易赤字來源國。僅貨物貿易就有3470億美元的赤字，而美國的貨物貿易赤字共計7000億美元，中國佔了其中的47.2％。

特朗普4月1日簽署了一份行政命令，呼籲逐項逐項研究美國5000億美元的年度貿易逆差，中國的這筆3000多億美元的逆差將會受到嚴密審查。「一筆一筆貿易逆差、一年又一年之後，我們的工作和財富將被剝奪，數以千計的工廠將從我們國家被偷走。」特朗普表示。

商務部國際貿易經濟合作研究院國際市場研究所副所長白明對《財經》記者分析，貿易逆差部分也源於美國限制高科技的出口。白明直言，國際貿易應該發揮長處，避免弱項。但美國保護鋼鐵，限制高科技的出口，美國的鋼鐵不佔優勢也非要佔著，佔優勢的高科技產業則限制出口不讓別人做,這是壟斷高科技市場的行為。

何況，雖然美國對中國的貨物貿易存在逆差，卻在服務貿易長期保持順差。2016年，美對華服務貿易順差達到557億美元，佔中國服務貿易逆差總額的23.1％，是中國服務貿易第一大逆差來源國。

中國商務部也多次表態，中國並不刻意追求貿易順差，願繼續採取積極措施，擴大自美進口。也希望美方能放寬對華出口管制等，減少美方貨物貿易逆差。

對中國影響甚微

即便是完全站在美國立場，白宮經濟顧問委員會國際貿易與投資前資深經濟學家、世行經濟學家，現為彼得森國際經濟研究所資深研究員的Chad Bown也完全不認同特朗普政府的做法。

他用數字說話，表明了對美國進口的鋼鐵和鋁採取徵收關稅等限制性政策對中國的影響不大，反而對加拿大、墨西哥、歐盟等美國的盟國影響更大（見圖3）。

Chad Bown分析，特朗普上台前，只有3.8％的美國進口產品被各種限制性政策影響。根據他的計算和預測，將來如果在鋼鐵、鋁、木材等領域實施新的限制性措施，受到限制性政策影響的進口產品比例將翻倍，從3.8％到7.4％。

但是影響最明顯的不是中國，而是其他貿易夥伴。美國從中國進口的產品受限制的比例將從9.2％微升至10.9％，但是從其他國家進口的產品受限制的比例卻翻了三倍，從2.2％上升至6.4％。其中韓國受限制的比例從7.9％升至12.2％，超越中國成為最受限制的進口國。特朗普的限制措施對加拿大的影響也很顯著，從加拿大進口的產品受限制的比例從1.0％上升至8.8％。

冶金工業規劃研究院院長李新創也對《財經》記者直言，美國對中國進口鋼材進行調查對中國沒有太大的意義。2016年中國對美出口鋼鐵僅有117萬噸，2016年中國出口的鋼鐵是1.27億噸，這意味著出口到美國的鋼材僅佔中國出口鋼鐵量的1％。

郎永淳直言，如果美國開徵雙反稅，可能會對行業和相應的企業經營產生一定影響，但影響力在可控範圍之內。

中國受到的影響甚微，部分原因是美國過去採取的限制性政策經常針對中國，中國受限制的產品比例一直高於其他國家和平均水平。

Chad Bown介紹，美國的限制性政策有四種形式，反傾銷、反補貼、全球保障、國家安全。其中最常用的是反傾銷，調查了1379次，實施限制性政策649次，其次是反補貼，全球保障和國家安全用的最少，其中國家安全僅進行了14次調查，僅有2次真正落實至限制性政策的實施（見圖4）。

在最為常見的兩種形式——反傾銷和反補貼中，美國每年平均進行24次反傾銷調查，7次都針對中國；每年進行9次反補貼調查，4次針對中國。2016年底仍生效的限制性政策中也約有三分之一的政策是針對中國的。

這也是為什麼在特朗普政府提出232調查之後，加拿大和墨西哥等國反應更加激烈。加拿大總理賈斯廷·特魯多正在準備一系列政策回應，美國在2017年4月對加拿大的軟木徵收了反補貼稅，加拿大準備禁止港口使用美國煤炭生產商的產品。另外，美國可能對加拿大龐巴迪公司的進口飛機徵收反補貼稅，加拿大也威脅稱將停止購買波音公司的「大黃蜂」戰機。

墨西哥也做出了反應，針對美國對墨西哥的糖徵收了反傾銷稅和反補貼稅，墨西哥最近威脅要逐步加強貿易限制性措施的使用。墨西哥還建議對從美國進口至墨西哥的高果糖玉米糖漿徵收反傾銷稅。這正是Chad Bown最擔心的情況，如果特朗普當局決定增加貿易壁壘，貿易夥伴可能會回應和反擊。他直言，本來美國可以和盟友一道指責中國過剩產能，現在卻和盟友成為了敵人，將炮火引向了自身。

Chad Bown分析，特朗普政府使用了232法案這樣一個很少使用的條款，它的問題在於賦予了總統例外權，讓總統可以避免國會、避開世界貿易規則，以「國家安全」這個例外來調查進口產品。這件事從道義上很容易被反擊，也很可能被其他國家效仿。

Chad Bown擔心，限制進口鋼材之後本土的鋼鐵企業必定漲價，會推高美國下游產品的成本，使得它們的國際競爭力弱於其他國家，最終還是讓美國消費者承擔鋼鐵價格上漲的成本。

徐向春直言，美國下游廠商如汽車、機械製造等用鋼企業成本一定會提高，他們一定是反對對進口鋼材徵稅的。但因下游聲音比較分散，沒有形成像鋼鐵行業一樣的遊說力量。而且市場結構導致上游十家八家鋼鐵企業對應下游千家萬戶的企業，下游企業力量更加分散。

「特朗普政府關注貿易不平衡問題，將其作為衡量貿易關係是否成功的關鍵。然而，在某個具體領域內的事件不太可能影響整個的貿易赤字。更重要的是，貿易政策從根本上就不是解決貿易不平衡的有效工具。」Chad Bown坦言。

中國貿促會研究院國際貿易研究部主任趙萍也對記者稱，美國在高科技產品方面採取貿易保護主義的出口政策，也加劇了中美之間的貿易逆差。美國想要緩解這種巨額貿易逆差，根本上應該從貿易自由化角度入手，放開自身在高科技產品、技術出口方面的限制性措施，而不是一直針對中國的某些產品。

貿易戰幾率幾何

大家最為關注的問題在於，232調查的結果是什麼，美國到底是否會對進口的鋼材採取徵稅等措施，中國會不會予以反擊，中美直接的鋼鐵貿易戰是否會開打。

趙萍稱，232調查的結果一拖再拖就是美國沒有底氣的表現。也可能是美方根據中美關係的走勢，來判斷這種方式什麼時候採用更為有效。

但她認為，中美之間爆發貿易戰的可能性不是很大。「特朗普作為一個商人，習慣於提高要價。他通過各種方式、各種噱頭的炒作，最終目的都是要價能不能被我方同意，所以各種貿易調查實際上都是談判的一種手段。」趙萍直言。

但白明卻認為這次特朗普不排除對進口鋼鐵徵收關稅，為的是對選民的承諾。「特朗普的競選承諾還是要兌現的。貿易方面或許更加強硬。」白明直言。

郎永淳也分析，今年4月以來，特朗普在醫改、稅改等新政方面接連受阻，此時保持在鋼鐵行業的強硬度，既可以提高特朗普在國內、國外的感召力，又可以給與反華院外活動一點安慰。

據統計，美國歷屆總統上台到執政期結束競選承諾實現率一般不低於65％，且美國總統在貿易方面的權力非常大，所以中美貿易仍面臨著嚴峻的考驗。

何況觀察特朗普政府的貿易班底、過往經歷和所持觀點，多數都對中國強硬持鷹派立場。其中最為關鍵的人物是美國商務部部長威爾伯·羅斯、美國貿易代表（USTR）羅伯特·萊特希澤、白宮國家貿易委員會主任彼得·納瓦羅。

美國商務部部長威爾伯·羅斯曾涉足鋼鐵生意，他曾表示，必要時美國將會課徵關稅，「對於傾銷者而言，將會祭出懲罰性的特別關稅」。以他為首的貿易團隊還包括紐柯鋼鐵（Nucor Corp）前首席執行官Dan DiMicco和三名經驗豐富的鋼鐵貿易律師。這組貿易班底長期身處中美貿易摩擦最前沿，早已經「身經百戰」。

針對特朗普政府的貿易保護主義行為，中國將如何應對？

據英國金融時報報道，7月中旬，北京方面提出到2022年削減鋼鐵過剩產能1.5億噸的方案，意在防止特朗普政府在鋼鐵問題上採取行動。美國商務部長威爾伯·羅斯對這一提議表示贊同，並將它提交給特朗普，但美國總統特朗普拒絕了這一提議。

報道稱，一名美國官員透露，「特朗普當時已決定，他要採取更為全局性的行動。」中方關於鋼鐵去產能的提議是重大的，「其數量相當可觀，但數量已經不重要了，因為當時總統已決定走向另一個方向——更偏向於關稅，而不是減少過剩產能」。

郎永淳直言，實際上，即便真的走向了關稅，對中國鋼鐵業的影響也不大。從之前的經驗看來也是如此。2017年2月，美國對中國不鏽鋼板帶材徵收反傾銷和反補貼稅，但從數據層面看，未對中國的不鏽鋼產量產生明顯的影響。

他觀察，中國2016年規模以上不鏽鋼生產企業粗鋼產量為2720.43萬噸，主要是在國內消化完成，出口約為393.69萬噸，而出口至美國的不鏽鋼平板軋材僅2.94萬噸，不僅占當年我國不鏽鋼產量、不鏽鋼對外出口量的很小比例，而且與美國產量比佔比也極小。在美國對我國不鏽鋼雙反後，2017年不鏽鋼行業仍呈現出平穩有序的發展態勢。

趙萍分析，如果美國對中國的進口鋼材徵收雙反稅，中國可能會採取兩種措施。一是對違反WTO規則的貿易保護主義行為，通過WTO的糾紛解決機制去起訴。二是中國也可以採取一些制裁措施。美國出口的產品中農產品和飛機都高度依賴中國市場。比如56％的大豆出口到中國；波音飛機22％出口到中國。總體看，美國對中國的依賴沒有中國對美國的依賴那麼強，但是具體到美國一些重要的產品，美國對中國的依賴非常高，如果特朗普一意孤行激怒中國，可能會付出沉重的代價。

但趙萍直言，中美關係短期內看似撲朔迷離，但長期看合作是大勢所趨。中國是美國第一貨物貿易國，出口是世界第一，進口的規模也遙遙領先，美國需要中國這個市場。而且特朗普想實現3％的經濟增長目標，如果不與中國合作是舉步維艱的。

（本文首刊於2017年9月18日出版的《財經》雜誌）

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