德國與非洲安全合作的新動向及發展趨勢
德國與非洲安全合作的
新動向及發展趨勢
周瑾艷
內容提要自2014年以來，隨著德國外交政策的轉型，德國對非安全政策正由被動應對向積極有所作為方向轉變，但德國對於自身作為文明力量、歐洲國家的定位，以及德國國內對軍事手段根深蒂固的剋制文化並沒有發生改變。因此，德國主要通過政治、外交與發展等手段，綜合運用貿易協定、發展援助、人道主義援助、機制建設、警察培訓、政治對話等政策工具,實現與非洲的安全合作；強調優先採用非軍事手段，但不排除必要時採取軍事行動。由此，德國逐漸形成了以發展合作與和平安全相結合、危機預防為主、多邊主義優先、審慎使用軍事部署為特徵的綜合性對非安全政策取向。從《德國對非洲政策指南》到《非洲馬歇爾計劃》，其中涵蓋的內容充分體現了這一點。導致德國對非安全政策發生上述變化的原因在於：德國在國際舞台上影響力漸升，傳統的對外安全合作理念與行為不符合其新的國家身份定位；非洲安全情勢發生變化，國際社會與公眾輿論對於德國更多地承擔國際安全治理充滿期待。未來，基於德國的「發展-安全」觀，德非安全合作會進一步深化。
關 鍵 詞德非關係安全合作 《德國對非洲政策指南》 《非洲馬歇爾計劃》 「發展-安全」觀
作者簡介周瑾艷，中國社會科學院西亞非洲研究所助理研究員、博士（北京100007）。
受殖民遺痕影響，與法國和英國相比，德國對非洲大陸的影響力相對較小。歷史上，德國曾在非洲擁有德屬東非（今坦尚尼亞的坦噶尼喀、盧安達、蒲隆地）、德屬西非（今喀麥隆和多哥）、德屬西南非洲（今納米比亞）等殖民地，後因一戰戰敗而從非洲殖民體系中退出。之後，德國基於兩次世界大戰歷史罪責的自省，包括與非洲大陸在內的對外安全合作較為低調，甚至有時採取與北約在非軍事行動相異的態度。但值得注意的是，自2014年以來，德國對外戰略目標發生較大變化，「德國應該承擔更多的國際責任」呼聲漸強，由此德國在全球治理中愈加活躍。2017年1月，德國經濟合作與發展部高調發布《新的非洲-歐洲關係：發展、安全和更美好的未來——非洲馬歇爾計劃》（以下簡稱《非洲馬歇爾計劃》），明確提出德國對非政策需要範式轉變。這表明德國將以更為積極的方式參與非洲的發展和安全事務。此外，德國還利用2017年擔任二十國集團輪值主席國的機會，提出「與非洲有約」（Compact with Africa）新倡議，在議題設置上聚焦非洲發展問題。那麼，德國對非洲安全政策發生了哪些變化？其內在機理及其影響有哪些？這是本文嘗試回答的問題。
德國對非安全政策的發展變化
冷戰時期，聯邦德國在國際關係舞台上保持低調，非洲在德國外交政策中始終處於邊緣地位，德國並沒有真正的對非安全政策。冷戰結束之後，德國的對非事務在很大程度上受到美國、法國以及後來的歐盟的影響。總體看，在這個階段，德國的對非安全政策是被動應對型的。直至21世紀初，由於德國對非安全戰略的缺失、自身「文明力量（Zivilmacht）」的定位、戰略上的剋制文化，以及在非洲並無勢力範圍，德國對自己在非洲的安全責任和利益仍沒有清晰的定義，德非安全合作主要跟隨聯合國、北約、歐盟或法國之行為。
1990年聯邦德國和民主德國統一後，德國開始參與聯合國維和行動，但在過去的20多年時間裡，德國政府並不願意參與美國領導的軍事行動。2003年，施羅德領導的德國紅綠聯盟政府就拒絕參加美國和英國領導的伊拉克戰爭。2006年被視為德國對非洲安全合作突破禁忌的一年。這一年，德國決定領導歐盟在剛果（金）的軍事行動（EUFOR RD Congo），監督剛果（金）選舉。在2006年7月到11月近半年時間裡，共有780名德國士兵參與其中，這是二戰後德國聯邦國防軍第一次參與非洲的安全行動。2008年美國金融危機發生後，主要歐洲大國也深陷歐債危機，德國經濟形勢卻能保持相對較好態勢，無論從外部國際環境和德國自身願望來看，德國參與全球治理包括安全領域的合作意願增強，尤其是《德國對非洲政策指南》的發布，標誌著德國對非安全合作由被動應對到主動作為的顯著變化。
（一）德國對非安全合作政策取向
2014年，德國聯邦政府發布《德國對非洲政策指南》，強調德國與非洲夥伴的平等關係(equal footing with African partners)。該文件指出，在非洲，突發性危機(Acute Crisis)和各類衝突雖時有發生，但並不是該地區安全形勢的主流，非洲區域組織和國家有意願自己進行危機干預與管理。儘管如此，非洲大陸仍面臨自身資源不足的困擾，國際社會應支持非洲國家在減緩貧困和脆弱性方面的努力，提高非洲國家應對各類風險乃至危機的能力。據此，德國必須採用綜合性的對非政策。
《德國對非洲政策指南》指出，德國聯邦政府必須主動勾勒出德國對非政策的優先性、利益和目標，在歐盟和聯合國多邊組織涉非安全行動框架下，「在各類衝突發生的初期，採取快速、堅決和持續地行動」。基於此，德國聯邦政府相關部門在開展對非安全行動時，進行協調和整合非常重要，非政府組織、企業、學術界和媒體都應在發展德非關係中發揮各自作用。由此，德國開始實行以發展合作與和平安全相結合、危機預防為主、審慎運用軍事手段、奉行多邊主義為特徵的綜合性政策。
第一，德國發展與安全政策的關係由各自獨立走向逐步融合。從發展政策與安全政策之間的關係看，存在4種模式：各自獨立型，即發展政策與安全政策保持距離，二者均有獨立的目標；互補型，即以共同目標為基礎並進行相應分工，例如加拿大的一致性戰略（Aligned Strategy）；合作型，即發展、安全和外交政策三者緊密合作,例如英國的非洲衝突預防機制和歐盟的非洲和平基金（African Peace Facility,APF）的運作；從屬型，即發展政策在短期內從屬於安全議程，且服務於援助國自身的國家利益。具體到德國，長期以來，德國的發展政策與安全政策之間的關係以第一種模式為主，即各自獨立型。該國的外交政策部門主要包括外交部、國防部和發展合作部，其中外交部主要以外交斡旋為主，國防部負責傳統安全合作，發展合作部主要承擔德國的國際責任，呈三足分立之勢。2014年，德國進行外交大反思（後文將詳細論述）後，政界形成的共識是：除了外交部、國防部、發展合作部，其他部門也應承擔德國外交事務的功能，肩負德國在國際事務中新的責任；安全與可持續發展密切相關，發展對安全的重要性得到德國政府的高度認可。由此，德國對非洲安全新政策多次強調：要從「源頭」(Root Cause)解決衝突問題。同時，德國學界也意識到安全政策對發展的重要性。德國發展研究所所長德克·梅斯納（Dirk Messner）認為，發展合作與安全合作的協調必不可少，發展政策只有在「同時為該國的安全穩定做出貢獻」的情況下，才可能有效。由此，德國對非洲安全新政策更注重不同的政策和部際之間的政策協調性。
第二，德非安全合作堅持審慎使用軍事力量的原則，以危機預防為重點。2014年德國外交大反思最為直接和顯著的成果是外交部成立了一個新的部門，即「危機預防、和平建設和人道主義援助司」，旨在創立一個能夠更加有效地及早應對危機的機構，協調外交和安全政策、發展合作、環境、教育培訓、貿易和投資協定以及應對移民和難民等事宜，突出人力、資源和能力建設，匯合各方力量管理和應對危機。一般來說，西方國家的危機管理包括早期危機識別、預防危機、穩定局勢、實施人道主義援助和提供衝突後援助等階段。德非安全合作的重點方向是及時發現危機與識別暴力衝突情勢，根據衝突的不同情況制訂相適應的應對方案。
這裡需要指出的是，德國對非洲政策向積極有所作為的轉變並沒有改變德國在軍事部署上的剋制文化和審慎原則。以馬里為例，2014年2月，德國決定將其參與馬里軍事培訓的士兵數從180名增加到250名。2015年2月，德國聯邦議院再次通過決議，派駐馬里的德國軍事培訓員增加到350名。但與在馬里的1 400名法國士兵和6 000名非洲士兵相比，德國在軍事方面的參與仍體現出克制和低調的特點。德國派駐歐盟馬里軍事訓練團（EUTM Mali）、聯合國馬里多層面綜合穩定特派團(Minusma)，以及歐盟馬里薩赫勒能力培訓團(EUCAP Sahel Mali)的維和人員，以非武裝士兵為主，主要參與軍事培訓、人道主義援助等民事行動，僅在聯合國特派團駐有少量的德國武裝人員。
第三，德非安全合作強調多邊主義，即重視參加歐盟、聯合國及非洲區域組織主導下的多邊對非安全合作。德國所謂「文明力量」的內涵之一是多邊合作和機制建設，期望通過控制武力使用、加強法治、和平解決衝突和尊重人權達到國際關係的「文明化」。因此，德國多次強調解決非洲衝突應提高非洲自身的能力和機制建設，支持非盟以及非洲次區域組織（例如西非國家經濟共同體、東非經濟共同體、南部非洲發展共同體等）發揮作用，維護地區和平與安全，促進非洲國家自己解決非洲的問題。德國偏好採用多邊主義路徑發展德非合作的另一個例證是：2007年，德國作為歐盟和八國集團主席國、2017年作為二十國集團主席國，均推動聚焦非洲安全與發展、通過多邊框架深化與非洲關係的討論。
（二）德非安全合作的內容
德非安全合作的政策目標是通過非盟和地區經濟體促進非洲地區的一體化，支持非洲和平與安全架構(African Peace and Security Architecture,APSA)。在此政策指導下，德非安全合作以非傳統安全為重點，包括維和、警察培訓、衝突預防等內容。
第一，參與非洲的維和行動。德國在非洲的維和行動均在歐盟或聯合國的多邊框架下進行，德國並沒有以主權國家身份單邊介入非洲安全事務，這與法國在非洲採取單邊行動有很大的區別。從參與程度看，德國一開始參與聯合國和歐盟的維和行動力度並不大，主要是為了表示對多邊組織的支持，但2014年後力度有所增大。
近年來，德國意識到海外軍事參與的重要性，因此德國聯邦國防軍改革的目標是保證有1萬人規模的武裝部隊能夠投入到海外行動,這是其當前海外駐兵人數的3倍（目前聯邦國防軍的總人數為177 000人,其中共有3 251名聯邦國防軍士兵在海外執行維和任務），解決衝突是德國聯邦國防軍的優先任務。而且，德國參與海外維和的部署亦根據情勢變化有所調整，調整的重點是加大對非洲維和的參與力度。例如，隨著德國對聯合國馬里特派團的投入增加，相關資源在地區的分配上開始向非洲傾斜。在德國聯邦國防軍參與的15項海外軍事行動中，有7項在非洲。
第二，幫助非洲提升自身安全能力建設。德國期望非洲能夠依靠自身力量解決安全問題。但實際情況是，非盟和非洲次區域組織現有能力有限，儘管取得了一些進步，但在短期內仍無法有效保障自身的和平與安全。有鑒於此，德國致力於幫助非洲建立非洲和平與安全架構，與非盟及非洲次區域組織、非洲大國、非政府組織等多層次行為體共同展開安全領域的合作，主要包括：（1）和平斡旋：支持和平進程中的對話和斡旋，制定未來發展的路徑；（2）推進法治：為法官和律師提供培訓，為警察部門提供諮詢服務；（3）民主建設：促進政治參與，例如監督選舉和教育工作；（4）安全機構改革：幫助非洲建立穩定和負責任的安全部隊。
在資金支持方面，德國通過歐盟等多邊機構資助非盟和東非政府間發展組織（伊加特）等非洲區域組織。2004～2015年，歐盟共為非盟提供了17.03億歐元的安全合作資助，其中15.96億歐元是通過非洲和平基金途徑發放的，而德國是歐盟在非洲落實安全行動計劃所需資金的貢獻大國。以非盟駐索馬利亞特派團為例，歐盟自2007年至2012年通過非洲和平基金提供了2.58億歐元的資助，其中1/5源自德國。德國還耗資約2 700萬歐元，用於援建位於衣索比亞首都亞的斯亞貝巴的非盟總部和平與安全大樓。
第三，參與打擊跨國犯罪、公共衛生、難民庇護等非傳統安全治理。以索馬利亞聯合抗擊海盜為例，德國自2008年開始支持非洲之角打擊海盜動議，多次領導歐盟艦隊的行動，這也是德國在剋制使用軍事力量方面鮮有的案例。近年來，國際社會聯合打擊海盜的行動取得了顯著的成效，其中德國也為之付出了努力。
在公共衛生治理方面，德國在擔任2007年八國集團主席國、2015年七國集團主席國和2017年二十國集團主席國時，均將包括非洲大陸在內的全球衛生治理作為優先議程。特別是非洲埃博拉病毒爆發後，德國的全球衛生政策發生了巨大變化，成為全球衛生治理的積極倡議者，並將疾病控制作為該國對外安全政策之一。據經合組織發援會統計，2015年，德國在為撒哈拉以南非洲提供的發展援助中，有近20%的援款流向教育、醫療等社會發展領域。
在提供難民庇護方面，德國逐漸感到難民問題的嚴重性。長期以來，非洲一直是德國難民的重要來源地。1986～1996年，非洲國家阿爾及利亞、迦納、奈及利亞、多哥和剛果（金）都曾經是德國境內難民庇護申請者十大來源國之一；到2002年，阿爾及利亞成為德國十大難民來源國之一；奈及利亞則在2004年、2007年和2009年均居德國難民十大來源國之列；索馬利亞則在2013年、2014年成為德國難民主要來源國之一；自2013年以來，厄利垂亞成為德國境內最大的非洲難民來源國，該國在2014年和2015年湧入德國境內的難民數量分別達到13 198人和10876人。對此，德國認為，實現難民來源國的可持續發展是應對難民問題和恐怖威脅的有效路徑。2015年，德國承諾向非盟提供6 500萬歐元，支持「非洲技能倡議」(Skills Initiative for Africa)，德國與來自非洲的移民大國或中轉國開展以下三方面合作：加強私人投資，實現經濟可持續增長與創造就業機會；發展基礎設施，尤其是交通、通訊和能源等領域；提高當地勞動者的職業技術教育和培訓水平，使其更好地滿足就業市場需求。由此看，德非難民夥伴關係的合作旨在通過為難民輸出國提供就業崗位、青年發展機會等方式，加強非洲主要難民來源國的經濟可持續發展，從而「從源頭」消除衝突根源、減少難民數量，包括涌往德國的難民。
此外，德國參與的非洲非傳統安全合作還包括氣候變化與生態安全。德非在氣候安全領域的合作主要包括以下內容：減少碳排放，通過植樹造林和可持續森林管理支持碳匯機制（REDD+）。例如，德國利用氣候融資在突尼西亞保護海岸線以應對氣候變化，在馬里實施氣候適應的國家戰略，在衣索比亞幫助制訂綠色增長的國家戰略，在剛果盆地通過自然環境保護和森林的可持續使用保護氣候，在莫三比克預防和減緩災害，在南非推進國家氣候政策的制定與實施。在2016年舉行的摩洛哥氣候會議（COP22）上，德國與非洲達成氣候夥伴關係，德國支持非洲國家的生態發展目標。
綜上，自2014年以來，德國與非洲安全領域的合作呈現逐漸增強的態勢。由於歷史的原因，德國過去難以承擔領導地位，但隨著德國年輕一代的成長和外界對德國日益高漲的期望，德國必將逐漸承擔起與其國力相適應的領導作用，但這將是一個逐漸變化的過程。在對外界期待、全球責任與自身能力有限的認知下，非傳統安全成為德國在非洲安全治理髮揮領導力的切入點和未來德非安全合作的重點。德國雖然介入非洲部分軍事事務，但更傾向於參與非洲民事維和行動，如德國支持非洲軍隊和警察的能力建設以及提供相關專業和技術服務等。這也符合德國希望塑造的國際形象：不想成為硬實力的冠軍，而是軟實力的典範。
德國深化對非安全合作的原因
進入21世紀第二個十年以來，德國對非洲的安全政策經歷了從被動應對到主動作為的轉變。那麼，為什麼德非安全合作發生了上述顯著的變化？
（一）外交困境：難以有力應對國際安全事務
從德國二戰後對外戰略發展進程來看，二戰結束之時，德國拖著沉重的兩次世界大戰落敗的包袱啟動了新時期的國家建設與對外交往。長期以來，德國的外交政策主要考量三大優先因素：一是危機；二是秩序；三是歐洲。它反映了德國面臨的挑戰和外交政策的優先性，也符合德國在世界的定位，即貿易國家、文明國家和歐洲國家。作為世界第三大商品出口國的貿易大國、強國，德國外交的首要目標是維護國家和國民的福祉，預防和管理危機。外向型的貿易國家天然地偏好通過和平手段、合作以及多邊國際機制進行衝突管理，因為只有和平的地區和全球環境，才最有利於國際貿易的發展。
德國外交政策的另一關鍵詞是秩序。將自身定位為「文明力量」的德國，希望維護以規則為基礎的世界秩序。聯邦總統高克（Joachim Gauck）在2014年慕尼黑安全會議上的發言明確闡明了德國的世界秩序觀：德國的全球化程度高於平均水平，因此，德國也更多地從開放的世界秩序中受益，現行的世界秩序使得德國能夠結合自身的利益和價值觀。「世界秩序越以規則為基礎，對我們越有利；為公正、和平的國際秩序而努力，最為符合德國的國家利益。」因此，德國外交政策在21世紀最重要的利益是維護現行的世界秩序，使得現行世界體系能夠適應未來；反之，失序則會引發危機。對於如何維護秩序，「文明力量」的定位使得德國在對待使用軍事力量上非常審慎（militaerishenZurueckhaltung）。由此，與軍事干預相比，德國更傾向於使用民事手段解決危機，其主要原因是德國作為兩次世界大戰的戰敗國對自身罪行的深刻反省，「在二戰中發展出以非軍事為基礎的戰略文化，深刻影響了德國的安全思維」。
因此，德國從冷戰時期至21世紀初對國際安全事務的參與總體低調，且較為被動。但近年來，國際形勢發生了重大變化，受國際金融危機、歐債危機的打擊，歐美大國經濟發展處於低谷，總體實力受到削弱，而德國受到的負面影響較小，其國際地位由此相對上升。由於德國安全戰略的缺失，以及對美國領導的西方盟友的安全依賴，當德國的審慎使用軍事干預的原則與盟友的軍事干預決定發生衝突時，德國便會陷入兩難的困境之中，其傳統安全定位受到挑戰。2011年，在聯合國安理會關於在利比亞設立禁飛區的第1 973號決議的表決中，德國與中國、俄羅斯、印度、巴西都投了棄權票。這是德國在二戰後第一次在聯合國安理會投票中不支持其歐盟和北約盟友。
作為「歐洲國家」，德國視歐洲為其外交關係發展的核心。這是因為：從地緣政治視角看，德國是重要的歐洲大國，與地區國家關係理應成為其發展對外關係的基軸，何況德國還參與且領導了地區政治、經濟與軍事一體化組織；從貿易的角度看，歐洲是德國最主要的出口市場，歐洲國家佔德國商品出口總額的一半以上。德國雖在二戰後依靠強大的工業製造和技術優勢重返非洲，但德國在非洲的和平與安全事務上影響力甚微，雙方以經濟領域的合作為主。在安全領域，由於兩次世界大戰的歷史罪責，德國一直克制使用武力。加之，法國視非洲為自己的後院，德國出於對德法關係的顧慮，對參與非洲的和平與安全事務一直保持低調，主要跟隨美國、北約和歐盟的決定。1994年,德國時任國防部長弗科爾·呂厄（Volker Ruehe）曾以「歐洲軍隊不是非洲軍隊」言辭，明確反對法國前國防部長列奧塔德（Francois Leotard）提出的派遣歐洲軍隊赴盧安達的建議。儘管德國也曾或多或少參與非洲安全事務，但非洲尤其是撒哈拉以南非洲長久以來在德國的安全政策考慮中處於邊緣地位。在德國看來，非洲雖有暴力和衝突，但對歐洲包括德國來說，影響是間接的。直到2014年，為數不少的德國學者仍然持有這樣的觀點。德國向非洲派兵曾經是禁忌話題，直至近年才有所突破。
2014年法國出兵馬里，該事件引發德國政府的內部意見分歧。德國聯邦國防部前部長德邁齊埃（De Maiziere）批評法國，認為法國出兵馬里主要是為了自身的利益。而德國時任外交部長施坦因邁爾（Frank-Walter Steinmeier）則表示，歐洲和德國「不應留下法國單獨應付」發生危機的馬里和中非共和國。與此相呼應的是，在2014年1月的慕尼黑安全會議上，聯邦總統高克呼籲德國應當承擔更多國際責任：「無論是在中東還是非洲，我們有沒有盡我們所能去維護我們的周邊穩定?」「不要再現利比亞（棄權票）事件」（NiewiederLibyen）成為2014年發起的德國外交政策轉型的非正式口號，且得到時任外交部長施坦因邁爾和國防部長馮德萊恩（Ursula von der Leyen）的支持。2014年慕尼黑安全會議結束後，德國聯邦政府立刻發布了新的《德國對非洲政策指南》。
此外，德國年輕一代對德國更多參與國際事務、擁有更大國際話語權的渴求，也在一定程度上影響了德國外交政策向更為積極有作為的方向轉變。因此，隨著德國國力在國際舞台地位的上升，該國先前保守的對外事務參與方式已不符合國家的發展需要，這是德國加大對外安全合作包括德非安全合作的根本原因。
（二）非洲安全形勢：非洲議題在德國的重要性上升
事實上，德國加大力度參與非洲安全合作，與非洲安全形勢變化有關。非洲的眾多動蕩與衝突發生在國與國的邊界並且有跨國的風險，而不再僅僅限於一國邊界之內。這主要體現在：其一，政治動亂蔓延。2010年底以來，受北非變局及地區動蕩溢出效應的影響，埃及、突尼西亞、奈及利亞、馬里等國均出現程度不同的政治動蕩。另外，非洲大陸常會出現「逢選易亂」的情況，象牙海岸、中非共和國、甘比亞就曾因大選而引發政治危機。近年，包括選舉引發的暴力衝突、領導人第三任期的激烈辯論等事件，是造成非洲大陸不穩定的重要因素。其二，暴恐事件頻發。近年，受到地區動蕩的影響，恐怖主義、極端主義組織層出不窮——伊斯蘭組織（AnsarDine）、耶路撒冷支持者（Ansar Bait Al-Maqdis）、西非的團結聖戰運動（MUJAO）、索馬利亞「青年黨」、奈及利亞「博科聖地」、馬格里布基地組織（AQIM）等十分活躍，給非洲和其他地區帶來嚴重的安全威脅。當下，非洲的暴力衝突並未呈現明顯減少態勢，而且非洲的暴力衝突的性質發生了變化，出現了越來越多的跨國衝突組織，例如馬里和索馬利亞的「聖戰」組織。以2015年為例，全世界1/4的政治衝突、近一半的高烈度暴力衝突發生在撒哈拉以南非洲地區。其三，公共衛生安全事件突發。2014年，發生在賴比瑞亞和獅子山等國家的以埃博拉病毒為代表的疾病，不但造成非洲當地人員傷亡，也使歐美國家受到安全威脅。上述事件不僅給非洲當事國造成重大安全影響，也會觸及德非之間的貿易、旅遊和經濟發展。因此，在全球經濟聯繫越來越密切的今天，非洲的不安全不符合包括德國在內的世界各國的利益。
尤其需要指出的是，難民問題更令德國感受到切身之痛。當前，非洲的安全已經影響到德國自身利益，大量湧入的非洲難民或移民對德國社會安全構成了具體的、直接的威脅。科隆聖誕節的性騷擾事件、德國系列槍擊案、柏林聖誕市場恐襲案，造成多名德國人死傷。由此看，德國不再是一個相對平和與安全的孤島。同美國、西班牙、英國、比利時和法國一樣，德國成為受到恐怖主義襲擊的國家之一。僅在2016年，德國就約有來自包括非洲在內的89萬名難民湧入德國。因大量難民的到來，德國人終於對發生在其他地區的衝突感同身受。
由此，非洲的安全問題與德國不再遙遠，德國政界和學界對德國改革對非政策的呼籲漸增，希望德國對非安全政策向積極有為轉變。例如，德國全球和區域研究中心（GIGA）學者羅伯特·卡派勒（Robert Kappel）撰文呼籲德國採取主動的非洲政策。德國聯邦議院軍事委員會主席巴特爾斯(Hans-Peter-Bartels)在2014年剛上任時即表態「我們在非洲不能只做旁觀者。」2014年，為聯邦議院和聯邦政府的外交和安全政策提供建議的德國重要智庫國際政治和安全事務研究所（SWP）的學者撰文指出，德國政府應加強與非洲的安全合作，主要基於以下幾方面原因：其一，非洲的穩定關係到歐洲的切身利益。索馬利亞、馬里、中非共和國、蘇丹等國的衝突會造成人道主義災難，從而引發難民、販賣毒品和人口等問題並蔓延到歐洲。其二，歐洲國家有義務支持非洲國家及地區組織建立非洲的安全架構。其三，德國的安全思維需要面對現實做出調整。德國偏好提供軍事培訓，但馬里的情況表明，沒有大規模的軍事干預，培訓無法進行。德國在非洲的安全政策不能僅僅依靠法國。其四，增強聯合國對非安全合作的能力。德國一直強調聯合國是世界和平的領導力量。聯合國一半的維和行動都發生在非洲，但西方國家對聯合國的物力和人力支持都不夠。其五，有利於德國與非洲開展經濟合作。這五點基本涵蓋了德非安全合作由消極低調向積極作為轉變的動因。
（三）國際期待：德國承擔更多的國際安全責任
在2014年以前，德國對自身在世界中的位置一直定位為中等強國、歐洲國家。歐元危機、英國脫歐改變了歐盟過去英、法、德三駕馬車並駕齊驅的力量平衡關係。德國在政治和經濟上都成為歐洲最強大的國家。鑒於德國在國際社會中的位勢，外界觀察人士批評德國的困境在於「德國在世界的角色是含糊不清的。」德國在經濟上是僅次於美國、中國和日本的重要經濟體，但在外交上缺乏清晰的戰略，尤其涉及軍事時。「德國與其他的球員相比過於強大，但作為『隊長』又不夠強大」。「模稜兩可是德國外交政策的主要特徵，同時也是其主要問題。幾乎在任何一個外交政策領域，德國都沒有展現出完全可靠和可預測的形象。這與德國的自我認知——一個特別好的夥伴國——是恰恰相反的」。也就是說，外界認為德國的國際事務參與度與其大國地位不相符，期待德國可以發揮更大的作用。
對於2011年德國在聯合國安理會關於在利比亞設立禁飛區議案中投棄權票行為，國際危機組織主席讓-瑪麗·蓋埃諾(Jean-MarieGuehenno)認為，德國外交具有「雙面性」，即在經濟領域非常積極，但在安全領域卻沒有那麼活躍，並批評德國「將成為一個只對自身經濟利益感興趣的搭便車者(Trittbrettfahrer)。」由此看，國際輿論與期待是德國安全政策向積極作為轉變的助推器。
（四）國內輿情：德國外交需要轉型
基於以上情勢，2014年，施坦因邁爾再次履新聯邦外交部長，他與時任國防部長馮德萊恩以及大聯盟政府的安全專員們開始討論德國應當承擔更多國際責任這一議題，有關德國外交和安全政策的辯論也由此展開。有關政要通過發起「反思2014——進一步思考外交政策，對德國自身的外交戰略進行根本反省，並在全國範圍內展開了對德國在世界的定位以及德國外交政策轉變的大討論。動員德國全社會參與外交大反思，旨在為德國的外交向更主動積極的方向轉型贏取公眾支持，以更包容的形式探討德國外交政策的定位和德國的責任，以達到對德國外交政策的自我理解，從而為德國外交創造更多的戰略空間。德國民眾對德國在世界的定位及責任的認知將影響德國參與非洲安全治理事宜。
德國外交大反思的核心議題是德國是否應從搭便車者成為領導力量(VomTrittbrettfahrerzurFuehrungsmacht)，其主要目的是尋求德國外交政策在剋制與承諾之間的平衡(Balance zwischenZurueckhaltung und Engagement)。此次外交大反思主要聚焦於兩大問題：德國外交政策如果有錯誤，那麼它錯在何處？哪些外交政策必須改變？參與批評和討論的人員，不僅包括德國成千上萬的公民以及德國外交部等各部門內部的工作人員，還包括世界其他國家50多位著名的外交政策專家和學者。諮詢的結果是，外界及德國部分公眾期待德國能夠成為歐洲的領導國，有意願承擔國際責任、維護和平與自由的國際秩序。德國雖然很清楚外界期待與政治現實之間的差距，感到「其他國家對德國的期待很高——有時過高了」的壓力，但仍然決定更多地肩負對歐洲乃至世界的責任。
2014外交大反思的結果是德國重新定位了自己在世界的角色，決定利用德國在經濟、民事和多邊主義方面的優勢，在國際事務上發揮更大作用，與夥伴國家一起構建全球治理體系。因此，2014年成為德國外交政策以及對非安全合作的重要轉折點，德國開始重新定義自身在世界的角色和在非洲的責任，並調整對非安全政策取向。在此之前，德國外交部、國防部和發展合作部之間缺乏戰略性的共識；德國很少提及自身在非洲的利益；德國對自身在非洲的利益和立場沒有明確的定位，常常只是對歐盟、法國的動議做出反應，容易陷入被動式、反應式的安全合作模式；德國在與非洲的安全合作中盡量避免使用軍事力量。
德國對非政策發生轉變，以更為積極甚至矚目的方式參與非洲的發展和安全事務，主要體現在以下幾方面：其一，德國對非政策的外交辭令從純粹利他到互利，不再諱談自身國家利益。默克爾總理在2016年訪問非洲前接受《時代周刊》（Die Zeit）採訪時表示，德國應當「對非洲的命運表示更大的關注」，「如果我們想追求德國自身的利益，那麼我們必須現實地說非洲的福祉關係到德國自身的利益」。這反映了德國對非洲的政策即使在外交辭令層面也在發生從人道主義到政治現實的根本轉變。過去德國的對非援助更多是出於利他主義的考慮，而現在則是關係到德國自身利益的基本政治策略。其二，從「為非洲」到「與非洲」（Loesungen「mit」statt「fuer」Afrika）的辭令轉變，體現了非洲在德國外交戰略中地位的提升，德國有意願進一步加強與非洲的合作（包括安全領域的合作）並且將非洲視作平等的夥伴；其三，德國的外交政策超越純粹的「文明力量」的定位，曾經缺失的對非安全政策開始形成，當然，這並不意味著在對待軍事問題上的「克制文化」已經消逝；其四，德非安全合作更注重從根源上解決衝突，發展和安全相輔相成的重要性成為共識，因此德國的安全政策與發展、外交政策不再各自為政，而是得到更好的協調。總之，這次外交大反思最重要的結果是確定了德國外交政策由謹慎向積極轉變的基調。
德非安全合作的發展趨勢
隨著德國對外戰略的轉型，「德國應該承擔更多的國際責任」認知的趨同，在未來一段時間德國將根據其對非安全政策的新理念，加大對非安全合作。
（一）德國在非洲安全治理中將發揮更重要的作用
從德國的角度看，德國在非洲的經濟和政治利益、歷史責任以及法非關係的重塑都推動德國對非安全政策的轉變。德國承認對非洲的安全事務有道義上的責任。默克爾明確表示：「非洲今天的有些困難是我們當年的殖民主義行為造成的。看看非洲的國家邊界，並不是根據民族劃分，而是根據殖民統治資源劃分的。」中國等新興國家在非洲的經濟合作令德國意識到非洲作為德國出口市場和投資目的地的巨大潛力。截至2013年，在德國的40萬家企業中，已有800多家在非洲投資，營業額達到275億歐元，但德國對非直接投資僅僅流向非洲54國中的13個國家，德非貿易量也僅佔德國對外貿易量的2%。因此，德國對非經濟參與度雖呈逐年增長趨勢，但未來仍有很大的拓展空間。維護非洲和平與安全除了保護德國現有的在非經濟利益，也有助於改善非洲的營商環境，吸引更多德國私營企業到非洲投資，分享非洲增長的紅利。
因此，維護非洲的安全穩定成為當下和未來一段時間德國對非合作的重點。2016年，默克爾就任總理以來第四次訪非，但與以往不同的是，這次訪問以「移民夥伴關係」為焦點，優先關注安全合作。德國將移民問題視作「和平項目」（Peace Project），試圖將危機轉化為機遇。2016年10月，默克爾訪問馬里、尼日、衣索比亞非洲三國，這是默克爾時隔五年後再次訪問非洲，其中出訪國別選擇主要考慮非洲安全和移民問題因素。衣索比亞與厄利垂亞、索馬利亞、蘇丹相鄰，是維護東非安全與穩定的關鍵國家。埃塞鄰國厄利垂亞是德國境內難民庇護申請者十大來源國之一，僅2015年，來自厄利垂亞的難民申請人數就達到10 876人，佔總申請人數的24.4%。尼日則是從非洲通往歐洲的重要移民中轉國，因此，默克爾承諾：向尼日提供7 700萬歐元的援助，以打擊人口走私和管治中部阿加德茲地區的非法移民（其中1 700萬歐元於2016年提供，另外的6 000歐元則在以後數年提供）；為尼日軍隊提供10萬歐元的車輛和通信設備，幫助其打擊極端武裝分子；在首都尼亞美建立德國軍事及後勤基地，為聯合國馬里特派團中的650名德國士兵提供支持。這些都是通過維護非洲安全從而在短期內遏制非洲移民流出的舉措。
此外，德國可藉助自身優勢，發揮在非洲安全問題上的獨特作用。過去德國在非洲的安全舉措主要依賴歐盟和北約，特別是法國，但德國已經意識到不應再亦步亦趨，而應清晰定義自身在非洲的利益。儘管德國在非洲的影響力不及法國，但通過德國駐非洲國家大使館和德國在非各個政治基金會、德國國際合作機構（GIZ）等，德國已在非洲積累了一定的資源和網路，有能力對非洲安全治理髮揮更加積極自主的作用。
（二）「發展-安全」觀將成為德非安全合作指導思想
在德國看來，只有可持續發展才能實現真正的可持續安全。「沒有經濟發展，非洲將難以實現穩定。」因此，德國對非政策的重點是和平與安全，主要途徑則是以發展促和平。以難民問題為例，默克爾意識到若要從根本上緩解歐洲大陸洶湧難民潮的壓力，真正從根本上解決難民危機問題，需要從難民來源國方面入手；對於非洲的難民，則需通過改善非洲民眾的生存狀況，使他們能夠在非洲當地安居樂業，不再形成遠赴德國或其他國家的難民潮。正是基於對發展與安全關係的深刻認知，德國在2017年初出台了《非洲馬歇爾計劃》,試圖從根源消除動亂,通過發展實現持久的和平與安全。
《非洲馬歇爾計劃》遠遠超越了德國傳統的對非發展政策，是集經濟、金融、貿易、安全、法律、環境和衛生政策為一體的綜合性倡議。該計劃包含3個相互聯繫的支柱：貿易與就業、和平與安全、民主與法治。在推進貿易與就業方面，德國將採取為私人投資者創造新的投資產品（例如基金和債券）、提升非洲私營部門出口潛力、擴大地中海聯盟框架下的對非經濟合作等措施。在推進非洲民主與法治方面，德國致力於推進非洲國家的反腐、人權與民主。除此以外，該計劃還具體涉及了德非安全合作直接的、具體的內容，進一步增強對非危機預防介入的力度，分兩個層面實施。其一，在德國國家層面，增強危機預防能力建設，即繼續支持非洲完善安全架構，突出調解、預警系統等方面的作用；系統地實施德國政府即將出台的「非洲危機參與和建設和平指導方針」；制定安全夥伴關係的建議；發起倡議，加強非洲安全部隊的技能。其二，在國際層面，在2017年歐非首腦會議上提出「歐盟-非洲和平與安全夥伴關係」倡議；將歐盟非洲和平基金延續到2020年，從歐洲發展基金以外的來源調動資金，系統地增加用於建設公共產品的份額；2020年後，建立一個專門的歐盟基金機制，以擴大軍事能力和資助和平行動；在非洲領導的和平行動資金支持方面，在非洲聯盟和聯合國之間實現有效和可靠的負擔分攤；發起以外交手段解決衝突的倡議；在衝突後的局勢中採取更廣泛和更務實的辦法，包括經濟和就業，以產生更快的和平紅利；支持宗教社會團體發揮促進和平的作用；擴大宗教領域和可持續發展領域的國際夥伴關係；停止向危機地區出口武器，改進對小武器貿易的管制。
德國認為，《非洲馬歇爾計劃》是歐盟與非洲夥伴關係的一部分，因此該計劃應得到歐盟層面的支持。在「發展-安全觀」理念方面，歐盟和德國具有很大一致性，都希望通過經濟發展從根本上解決難民等安全問題。2017年初，歐盟宣布設立資金額為440億歐元的非洲經濟發展基金，以幫助非洲發展經濟，消除風險，吸引更多外商投資，同時，幫助非洲減少難民數量，避免更多難民湧入歐洲。
總體看來，《非洲馬歇爾計劃》的出台表明德非合作未來將以衝突預防為重點，以非洲和平與安全架構為主導，以歐盟、聯合國等多邊組織為依託，以經濟、就業、外交、能力建設等軟手段為重點，促進非洲的持久和平與安全。
（三）德非安全合作深化面臨不少困難
從國際環境看，2017年，德國、荷蘭和法國均舉行關鍵的選舉，歐盟是否會分崩離析令人擔憂。移民和難民問題正在動搖歐洲一體化的基礎。雖然法國「前進運動」候選人馬克龍以66.1%:33.9%戰勝極右翼「國民陣線」候選人勒龐贏得大選，歐盟的「德法軸心」將得到鞏固，但也表明法國國內政治極右化現象加深，社會群體分裂嚴重，國內反對移民和歐洲一體化的聲音不可小覷。馬克龍將相當一部分執政資源與精力用於應對急迫的提振經濟和刺激國內就業問題。美國新任總統特朗普不僅要求歐洲承擔更多安全責任，而且公然表示反對自由貿易、全球化和國際法則，而這些都是德國對外交往的核心價值觀。隨著英國脫離歐盟、特朗普入主白宮，外界一方面擔心德國是否會成為世界上唯一一個仍然秉持歐盟價值觀的大國，另一方面又對德國寄予了更多期望。德國政府承受了巨大的壓力。如何滿足外界對德國日漸增多的期望，承擔全球治理的領導角色，德國正面臨前所未有的矛盾。這對德國是機遇，更是挑戰。
從國內因素看，在德非安全合作上，德國在過去的兩年多時間內由消極應對向積極有所作為轉變，展示承擔更多安全責任的意願，但德國對非安全合作從意願到行動也會受到一些現實因素制約。其一是德國承擔「更多責任」與作為「歐洲國家」的困境。德國一直定位自己是歐洲國家，德國的對非安全政策也是立足歐盟對非安全政策。歐盟的共同外交和安全政策（Common Foreign and Security Policy,CFSP）、共同安全與防務政策(Common Security and DefencePolicy,CSDP)的命運關係到德非安全合作的未來成效。而德國日益積極的安全政策卻受到歐盟內部某些成員國的反對和警惕，「德國不是問題的解決方案，而是問題的一部分」。如何將德國方案成功轉化為歐洲方案，在承擔更多安全責任的同時消除其他歐洲國家對德國「安全化」的疑慮，是德國需要解決的重要問題。
其二是責任與道義的矛盾。德國的政治文化具有很強的道義性。在第二次世界大戰後，道德上完全破產的德國在一切政治問題上都產生了對道義的渴求。道義性深深滲透於所有政治議題，成為德國的政治文化。這種文化一直延續至今，尤其體現在政治領域，不自信的德國社會必須反覆研判道義以確認自己走在正確的道路上。但在外交領域，道義正確性受到了挑戰。在外交和安全政策領域，似乎總有一個道德灰色地帶，讓德國在做決策時難以取捨。德國希望避免這種抉擇，結果給外界的印象常常是不願意積極在國際問題上發揮作用。德國總統高克在2014年慕尼黑安全政策會議上的講話就是針對這個問題。
其三是根深蒂固的剋制文化的束縛。德國承諾對非洲安全事務承擔更多責任，但在歷史和公眾意見的壓力下仍受到克制戰略文化的影響，在兩者矛盾時德國將難免陷入被動應對。2014年初，德國柯爾伯（Koerber）基金會對1 000名德國人進行問卷調查，了解他們對德國外交未來面對國際危機時應有的態度。僅有37%的受訪者認為德國外交政策應加大投入，60%的德國受訪者認為外交政策應繼續保持克制。在進一步細化的問題中，對於德國是否應加強人道主義援助、外交斡旋、加強公民社會、促進軍控、培訓警察和安全力量、幫助國家機制建設等問題的回答，大部分德國受訪者是贊同的，但反對德國使用軍事力量。到2016年10月，受訪者中認為德國未來仍應保持克制的比例已從60%降低到53%。可以預見，德國未來會更加重視參與和平與安全事務，但受政策慣性、剋制文化和公眾意見的掣肘，德國參與國際危機管理領導的步伐不會邁得很大，而是呈逐步推進的趨勢。
其四是責任與實際能力的矛盾。2014年德國防務部門同意結束德國多年來的國防削減,並計劃在2024年將國防預算提高至國內生產總值的2%。但2017年,德國的實際國防支出僅為1.2%，且短期內無法大幅提高安全支出。正如德國外交協會（DGAP）女專家普格利林博士（Dr.Jane Puglierin）所說，「一個真實的德國希望發揮更多作用，但缺乏資源、工具和能力，就像沒有武器的蜘蛛俠。」以德國經濟合作與發展部高調宣布的《非洲馬歇爾計劃》為例，其規劃是雄心勃勃的，但是德國政府並沒有為這一計劃提供新的資金支持，如何在有限的資源條件下實現宏大的計劃是德國的對非新政策面臨的最大挑戰。
其五是如何協調外交政策、發展政策和安全政策之間的關係。這也是當下德國在非安全合作迫切需要解決的問題。以打擊索馬利亞海盜為例，參與的德國部委包括聯邦內政部、國防部、聯邦交通、建設與城市規劃部、聯邦經濟與技術部、司法部、財政部和外交部多個部門，唯有上述多部門有效協調，才能完成德非安全合作預期目標。此外，安全合作項目的實施，需以專項資金為保障。如果德非安全合作成為優先議程，那麼在德國對非發展援助資金是否會減少？默克爾在與馬里總統易卜拉欣·凱塔（Ibrahim Boubacar Keita）會談時表示：德國希望加大對馬里的軍事支持，但「不是以（減少）發展援助為代價」。在實際執行時，安全項目加大支出是否會損害發展政策的落實，這仍有待進一步觀察。
綜上，未來德非安全合作能否取得成效，主要基於以下因素：其一，德國的安全政策是否能夠與非洲自身的安全戰略與合作機制相對接。畢竟在德非安全合作中，非洲各國以及非洲區域組織是雙方安全合作中的主體，有待於非方各行為體發揮主導作用。其二，德國作為歐盟的核心國家，該國對外安全合作仍然以多邊主義優先，其對非安全合作勢必在歐盟框架內進行，因此德國需要努力將德國方案合法化為歐洲方案，並與現有的歐非安全合作方案融合。其三，取決於德國各部委之間的政策協調性。德國對外安全合作機制是與德國的內政、外交、國防、經濟、發展政策相互嵌合的，需要各部委互相配合，通力合作。
結語
德國對自身作為「文明力量」和「歐洲國家」的定位決定了德非安全合作的未來仍會保持如下特徵，即通過政治、外交、發展、民事、軍事等多種手段，綜合運用貿易協定、發展援助、直接投資、人道主義援助、機制建設、警察培訓、政治對話等政策工具實現安全，優先強調採用非軍事手段。
在外界期待日益增強、德國有意願承擔全球責任而自身能力有限的困境下，非傳統安全和衝突預防成為德非安全合作的首選。這也符合德國希望塑造的國際形象：德國從未將自身視作硬實力的領導者，更傾向於以軟實力解決衝突。由於歷史和剋制的戰略文化，德非安全合作在未來會更側重非傳統安全領域的合作，綜合運用經濟和政治援助、支持非洲國家治理結構改革等「軟力量」，促進非洲的和平與發展。在對非軍事安全合作方面，德國仍將依靠北約和歐盟，在必要的情況下不排除採取軍事行動的可能性。經過2014年德國外交大反思後，德國政府內部和德國公眾都對德國將承擔更多國際責任有了更多認可，也對德國在一定限度內參與海外軍事行動產生更多理解。由於德國總體軍事實力有限，派兵非洲意願不高，且面臨著國內要求裁軍和削減國防預算的限制，衝突預防因對軍事介入能力要求不高而將成為德非安全合作的重點。
德國的對非安全政策並不是孤立的，安全政策須與本國的外交和發展政策密切協調，也須與歐盟、二十國集團等多邊組織以及其他戰略夥伴的對非安全合作計劃或行動相互嵌合。以德國的《非洲馬歇爾計劃》為例，其和平與安全支柱的關鍵取決於三點：其一，德非安全合作的計劃是否建立在與非洲平等協商的基礎上，是否能夠與非洲大陸自身制定的非盟《2063年議程》對接，是否能夠得到廣大非洲國家政府和民眾的支持；其二，德非安全合作的各決策和執行機構，即發布計劃的德國經濟發展與合作部是否能夠與聯邦外交部、國防部保持政策協調性，將發展、外交和安全因素融為一體，通力合作，實現或鞏固非洲和平態勢；其三，德非安全合作能否與現有的歐盟與非洲安全合作進行對接，使得德非合作更有合法性和包容性，在發揮領導力時減少來自歐盟內部的阻力。
與此同時，德非安全合作也面臨著諸多挑戰。2016年9月，在德國梅克倫堡－前波莫瑞州（梅前州）地方議會選舉中，默克爾領導的基民盟以19%的得票率慘敗；而高舉反對默克爾難民政策旗幟的右翼政黨德國另類選擇黨（Alternative fuer Deutschland, AfD），藉助民眾對難民湧入的恐慌情緒，在9月的柏林地方選舉中獲得了大約14%的選票。德國大選在2017年9月舉行，大量難民湧入對德國傳統價值觀的衝擊，德國選擇黨不斷攀升的支持率，德國社會暗潮湧動的民粹主義思潮，以及風雨飄搖的歐洲前途，都為尋求連任的默克爾總理和德國帶來了極大的不確定性。德非安全合作的動力除了追求德國自身國家利益，也是德國努力承擔全球安全治理的責任體現。德國對非新安全政策能夠順利實施的前提是德國成功應對國內危機、繼續領導歐盟一體化，並在不確定的時代成為歐盟全球治理價值觀的中流砥柱。
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