試論П.А.斯托雷平和俄國大臣會議改革（一）

俄國大臣會議成立於1857年，曾作為亞歷山大二世議政諮詢機構秘密存在，1861年11月正式公開。隨著這一時期俄國封建專制統治的加強和資本主義改革的推進，大臣會議在國家機構中的地位逐漸下降，1882年大臣會議的活動完全停止。1905年革命發生後，俄國國內形勢有了新變化。同年10月19日，尼古拉二世批准了土地管理和農業總局局長A.克里沃舍因的一份名為《關於加強各部及總局統一活動的措施》的奏摺，決定對大臣會議進行改組，以提高政府工作效率。隨後，大臣會議正式成為俄國最高行政執行機構，即內閣，主要負責國家行政管理和部分立法事務。會議主席不再由沙皇親自擔任，改為由其任命，主要成員由各部大臣、各局局長、東正教主教公會總監察長等人組成。直到十月革命發生之後，大臣會議才被臨時政府取代。

20世紀的前20年，大臣會議作為俄國最高行政執行機構曾在俄國歷史進程中發揮過巨大作用，對當時俄國的政治、經濟和社會的變革與發展產生過不容忽視的影響。特別是П.А.斯托雷平任主席期間（1906—1911年），大臣會議在俄國政治領域的影響力不斷擴大。斯托雷平被人稱為俄國「改革的鬥士」。任大臣會議主席後，斯托雷平更是加快了各項改革的步伐，面對著重重壓力，甚至最終付出了生命的代價。在1907年年初的一份文件中，斯托雷平曾寫道：「革命時期必須改革，因為在很大程度上，革命是由於國家內部結構的缺陷而引起的。我們如果關注與革命作鬥爭，我們至多消除後果，而不是原因：我們將治好潰瘍，但是受感染的壞血會產生新的潰瘍。況且，已經順利地宣布走改革的道路，建立了國家杜馬，不可能回去了。」

一 斯托雷平和大臣會議的改革主張

在20世紀初的第一個十年里，無論是對當時俄國，還是對作為國家最高行政執行機構的大臣會議，或是對作為政府首腦的斯托雷平來說，如何進行土地改革，解決農民的土地問題，都是無法迴避的重大問題。

1、推行土地改革

對當時俄國土地政策進行徹底改革是斯托雷平一生追求的政治目標，在任職大臣會議主席以後，推行土地改革更是其各項改革的核心。斯托雷平認為，農業改革「不是農業技術問題，而是農業的社會政治問題」。據統計，在1906年《大臣會議特別紀要》中，以土地和農村為專題的討論共計28次，佔全年會議專題討論總次數的22%；1907年共計29次，佔全年會議專題討論總次數的10.9%；1908年共計25次，佔全年會議專題討論總次數的12.9%；1909年共計15次，佔全年會議專題討論總次數的12.1%；1910年共計12次，佔全年會議專題討論總次數的10%；1911年共計14次，佔全年會議專題討論總次數的10.2%。

斯托雷平土地改革主要包括三個基本主張：解散村社；自由農民東移；鼓勵富農經濟，尋求政治穩定新基點。其中，第三個主張是其土地改革的核心。斯托雷平認為，土地個人私有制「是秩序得以維護的保證，因為小私有者是國家賴以穩定秩序的細胞」。俄國「依靠的不是貧困者和醉鬼，而是富有者和強有力的人」。

經大臣會議多次討論之後，1906年11月22日（俄歷11月9日），斯托雷平繞過國家杜馬，頒布了土地改革法令，即《關於農民土地佔有和土地使用現行法令若干規定的補充》（以下簡稱「11月9日法令」）。根據這項法令，農民獲得了帶著自己的份地脫離原始公社的權利和自由買賣份地的權利。「11月9日法令」第3條規定，農民如果將多餘土地確定為私有，可按1861年規定的土地價格付款。該價格在當時是非常優惠的。

在斯托雷平看來，把份地引入土地市場，逐漸形成以富農為主體、農村人口自由流動的新型村鎮結構，不僅可以使俄國經濟重新煥發活力，而且可以最大限度地避免社會動蕩及農民運動的發生，保持社會及政治體制的基本穩定。作為「11月9日法令」的補充，1911年5月29日，經國家杜馬審議通過，沙皇批准了由斯托雷平擬定的《土地規劃條例》。這是斯托雷平推行土地改革的又一個重要文件。文件規定：「份地無論是否預先確定為私有財產，凡是實行土地調整的地方，即被宣布自動變為私有財產。」為了減少國家杜馬對土地改革的阻力，斯托雷平主導了「六三政變」，並經沙皇批准解散了第二屆國家杜馬。在斯托雷平和大臣會議其他成員的影響下，第三屆杜馬不僅贊成「11月9日法令」，而且宣布解散俄國所有的農村公社，並強調在今後的24年內不會進行土地的重新分配。

除了爭取獲得國家杜馬對土地改革支持以外，斯托雷平還積極利用農民土地銀行實現自己的土改目標。1906年11月28日，大臣會議頒布了《關於農民土地銀行以份地作為抵押發放貸款的法令》。斯托雷平要求農民土地銀行以低於定價20%的價格將其掌控的土地出售給農民，其中主要出售給富農，並積極為購買土地者提供貸款。1906—1916年間，農民土地銀行共向個體農戶出售了三百八十多萬俄畝的土地。農民土地銀行的上述活動推進了俄國獨立農莊和田莊的建立，促進了富農階層的形成。

2、行政體制改革構想與推行

改革需要落實，需要監控。斯托雷平和大臣會議的各項改革主張同樣需依靠各級行政執行及管理部門有效配合，然而當時俄國無論是中央機構還是地方政府單位，都難以勝任這一時代賦予的任務。在認清這一現實後，斯托雷平提出了行政管理體制的改革方案。

第一，中央與地方管理體制改革。

1906年4月23日，沙皇尼古拉二世簽署了新的國家根本法。新版根本法在內容上與當時西方國家憲法有相似之處，但對權力的界定不夠清晰，各部門如國家杜馬、國務會議、大臣會議、主教公會和其他各部均按照本部門的意願解釋各自擁有的權力，導致彼此間各自為政、矛盾重重。

為了有效推行各項改革措施，任大臣會議主席後，斯托雷平嘗試對中央管理機構進行改革，建立以大臣會議（內閣）負責製為核心的行政管理體制。首先，斯托雷平要求其直轄的各部活動必須以大臣會議的決議為準，凡未經大臣會議討論決定或者大臣會議主席批准，各部不得擅自發布法令。斯托雷平認為：「所有由首席大臣推薦的閣員都必須向主席負責，特別是大臣向君主做的所有報告都必須先得到主席的同意。」其次，斯托雷平一改上屆大臣會議與國家杜馬對抗的關係，採取多種手段改善與國家杜馬間的關係，目的在於控制國家杜馬，加大大臣會議對國家杜馬的影響，使大臣會議的各項提案能夠順利地在國家杜馬通過。

在地方管理體制改革方面，斯托雷平認為：「政府應當在地方擁有一些可靠的擁護者，他們是政府的左膀右臂。政府的強力職能也好，創造性的職能也好，如果手中沒有完善的行政設置，那麼什麼工作都做不了，有史以來就是如此。」在這方面，斯托雷平發現地方首席貴族不作為已嚴重影響了中央政府各項行政命令和改革措施的施行。

1906年12月斯托雷平在大臣會議上先後兩次提出了地方管理體制改革的新主張，其要點為：（1）行政合理化，即設立地區行政總長（州長），取代原來的首席貴族；（2）擴大基層選舉範圍；（3）整合自治機構，設立自治局。地區行政總長作為本地區最高行政長官，由內務部提名、大臣會議決議通過，最後由沙皇批准任命。地區行政總長除了在土地管理、稅收等方面享有最高行政執行權和管理權外，還保留其地方人事任命的否決權。1906年9月26日和1907年4月26日，大臣會議先後討論決定授予奧廖爾州、莫吉廖夫州和盧加州的州長在所在地區非常事件的全權處理的權利。1909年9月9日，大臣會議又決定授予維捷布斯克州州長可代表中央政府全權處理危害本地區社會安定事件的權力。從上述三個決定可以看出，儘管授予上述幾位州長的均是非常事件處置權力，但仍能反映出斯托雷平逐步擴大地方行政長官權力，並由大臣會議垂直管理的意圖。

彼得·阿爾卡季耶維奇·斯托雷平（1862—1911）

在基層行政管理方面，斯托雷平主張基層行政管理單位負責人應由大臣會議任命，代替原有的地方貴族代表，限制縣級貴族的行政管理職能，設立地方自治局，成立縣級議會，擴大代表選舉範圍，取消猶太人在本地區代議限制等。

然而，無論是中央行政機構改革，還是地方管理體制改革，毫無疑問，斯托雷平都觸動了皇權和貴族權力的神經。對於尼古拉二世而言，大臣會議負責制就意味著大臣會議將集各項大權於一身，而同時大臣會議主席也將更加權傾朝野，難以控制。1908年5月，古契科夫向國家杜馬提出海軍參謀部改革議案，要求貴族公爵不得繼續參與海軍軍部具體事務。在古契科夫看來，海軍部的貴族公爵身居要職卻愚昧無能，嚴重干擾了海軍部的正常工作秩序。斯托雷平與古契科夫持相同觀點，故對該改組議案持默許態度。但是，在沙皇看來，無論沙皇自身還是各部門大貴族的權力，都是皇權的體現，不容褻瀆，更不容削弱。因此，該議案在經多次討論後，最終於1909年4月25日被尼古拉二世否決。

設立地區行政總長意味著地方貴族權力受到了削弱。在1906年年末的第二屆、1907年4月2日的第三屆和1908年3月的第四屆貴族聯席會議上，無論是中央貴族還是地方貴族和極右翼代表，均對斯托雷平的地方管理體制改革提出了嚴厲的批評。A.B.納德加特是斯托雷平的妻兄，他對斯托雷平的地方管理體制改革也提出了批評：「貴族確實不是一個政黨，從來也不是：它是俄羅斯帝國的一個具有歷史意義的階層。但是，一旦這一階層的根本利益被觸及，我們就不僅有權利而且有義務表達我們的意見。……把貴族從地方生活中消除並不能消除任何社會階層，而是消除俄國最珍貴的思想支柱——君主的支柱。」儘管該提案在1908年3月由斯托雷平組織召開的地方經濟會議上獲得了通過，但地方貴族的反對聲依舊此起彼伏。直到1911年10月，斯托雷平的地方管理體制改革議案才被提交到國務會議審議。此時，斯托雷平已經遇刺身亡，該提案也就無果而終了。

第二，北歐地區自治問題。

1905年革命後，波羅的海及芬蘭地區的民族獨立趨勢日益發展。這些地區採取各種措施試圖獲得領土自治，成為俄國分裂主義的重要因素，也成為斯托雷平領導的大臣會議無法迴避的問題。斯托雷平一直將上述地區視為俄國不可分割的一部分，強調俄國政府應加強對該地區的行政干預。

1907年10月18日，在斯托雷平的建議下，尼古拉二世批准在大臣會議內部成立芬蘭大公國事務特別委員會。1908年5月20日，大臣會議頒布了關於加強對芬蘭監管的法律。法律規定，俄國政府應繼續加強對芬蘭的實際控制，並為此做出了相應的人事布局。此外，斯托雷平認為，學校是俄羅斯國家意志的重要陣地和傳播者。1908年年末，大臣會議審議通過了國民教育部提交的《關於初等學校課程管理法規》草案。該草案要求只允許芬蘭地區小學在第一學年（特殊情況下第二學年）使用母語，目的是限制芬蘭語在教育領域的使用，進而逐步消滅芬蘭自治的思想根源，這也可以對波羅的海地區國家施加影響。同年，大臣會議又做出決定，要求芬蘭當局把該地區所有的法律文件寄到大臣會議辦公室，大臣會議將對芬蘭的法律文件逐一進行討論和審批，旨在從法律層面保證中央政府對芬蘭地區有效控制。

1909年3月17日，大臣會議向沙皇提交了俄羅斯一芬蘭特別事務委員會章程，3月28日該章程獲得了尼古拉二世的批准。9月30日，大臣會議俄羅斯一芬蘭特別事務委員會起草了芬蘭事務特別法案。該法案規定了芬蘭地區各種稅收比例、徵兵措施，規定了保護芬蘭地區的俄國公民在使用語言、司法、教育、出版自由、通關、貨幣流通、郵件及電話方面的權利將採取的措施。1910年3月14日法律草案提交到國家杜馬，6月17日獲得了沙皇的批准。1910年1月19日，大臣會議連續就芬蘭地區的強化軍隊管理、郵政管理和成立商業仲裁法庭等問題進行集中討論。從大臣會議的上述活動可以看出，斯托雷平對待芬蘭問題的態度十分嚴肅。他認為，無論從領土、國防和本國經濟發展角度，芬蘭均應受到俄國的實際控制。

在波蘭問題上，1909年10月15日，大臣會議對波蘭地區的公民權利與自治問題進行了討論。會議起草法案指出，波蘭地區公民與俄國其他地區的公民一樣擁有基本的公民權利，俄羅斯族公民在該地區的收入、房產等方面享有特殊權益。草案還指出，波蘭地區的城市選民不僅包括不動產擁有者，還包括房產租賃者。其原因在於，波蘭地區俄羅斯族公民比例很高，這樣就可以有效擴大俄羅斯族選民在波蘭地區的影響力。在領土方面，1907年1月，斯托雷平在大臣會議上提出將波蘭地區的謝德爾采州和盧布林州的東部地區併入俄國，進行垂直管理的提案。

1909年5月19日，斯托雷平正式向國家杜馬提交該草案，建議將謝德爾采州和盧布林州的東部地區和霍爾姆斯克州合併，獲得國家杜馬批准。1910年6月3日，國家杜馬派代表團赴霍爾姆斯克參加了交接儀式。1911年5月7日，國家杜馬起草法案指出，合併後的霍爾姆斯克州仍保留原有的軍事、司法及教會管理組織機構，由基輔總督對該地區進行垂直管理。儘管在該問題上俄國和波蘭產生了巨大分歧，進行了多次激烈爭論，但該法案仍在1912年4月26日國家杜馬的投票中獲得通過，6月23日尼古拉二世批准。此外，為了保持該地區的政治穩定，斯托雷平主張在經濟方面對波蘭也進行必要的扶持。1909年4月14日，大臣會議討論決定從中央政府的應急儲備基金中撥款，用於改善和緩解波蘭的普列韋思林斯克地區的貧困問題。

3、宗教信仰與民族融合問題

長期以來，大臣會議內部不少人認為，推行宗教信仰自由將會對俄國人帶來信仰危機。有人認為，給普通百姓宗教信仰的選擇空間，會對東正教信條的純潔性帶來負面影響。時任主教公會總監察長的彼得?彼得洛維奇?伊茲沃利斯基，反對給予其他教眾以宗教信仰自由的權利。對此，可以從猶太裔服兵役這一視角來分析上述問題。1902年計劃徵招猶太裔新兵17660人，實際徵兵19705人，多征2045人，猶太裔實際徵兵人數佔新兵總數的6.18%。1903年計劃徵招猶太裔士兵17855人，實際徵兵19911人，多征2056人，實征數佔新兵總數的6.2%。然而，俄國政府增加猶太教眾服兵役人數的目的，並非僅僅是為了讓他們履行基本的公民義務，而是政府欲以服兵役為手段加強宗教影響，促使猶太裔士兵能夠改信東正教。

儘管斯托雷平在宗教問題上一直主張俄國應以東正教為主導，但他也意識到宗教信仰的適度寬容與融合符合俄國當時的形勢，有利於社會矛盾的緩和。1906—1911年間大臣會議多次就宗教信仰問題進行討論，審議了多個提案。其中，多數提案內容涉及：（1）在承認主教公會基本原則的基礎上，其他教眾是否應獲得與東正教教眾平等公民權利的問題；（2）關於非東正教教眾子女受教育權利問題；（3）是否承認其他宗教的牧師地位問題；（4）其他宗教團體成立與監督問題等。儘管1906年10月17日大臣會議再一次否決了宗教信仰自由的提案，取而代之的是通過了詳細闡述1905年4月17日關於宗教寬容政策的法令，但是，斯托雷平對此卻不以為然。我們仍以猶太教徒為例。斯托雷平主張，各級機構不允許以宗教為借口歧視猶太人，懲罰逃避兵役的猶太人，建議適當允許猶太人從事股份制公司的管理工作。在1909年的一次大臣會議上，斯托雷平指出，關於宗教問題，政府在關注宗教對政治穩定影響的同時，也需要看到宗教對社會生產力的一些積極作用。他認為，俄國上下對其他宗教信仰的恐懼，多來自其他宗教的教眾對社會生產力的巨大貢獻。

在民族融合方面，如何看待猶太人是19世紀末20世紀初俄國政府和社會各階層普遍關注並嚴肅對待的問題。俄國民族主義者多將猶太人視作俄國社會的不安定因素。「民族意識牢固的猶太人大多生活在俄國西部土地上，並逐漸向俄國大城市滲透，他們有著絕對不同於俄羅斯文明的價值觀，況且，由於民族發展的歷史特點，許多猶太人更傾向於西方文明的價值觀」。

自從擔任大臣會議主席以來，在如何對待猶太人的問題上，斯托雷平一直是溫和派的主要代表。斯托雷平認識到，針對俄羅斯猶太居民的歧視已經過時，也不符合國家利益，甚至干擾了俄國與西方國家的關係。1906年10月27、31日和12月1日，大臣會議集中討論了關於取消對猶太人的各種限制問題。斯托雷平認為，這些限制激怒了猶太人，使猶太人更加傾向於革命，並且招致西方國家對俄國的批評。這些限制無論是對俄國的政治穩定，還是對俄國國際形象的維護，都是不利的。此外，會上斯托雷平要求每一個部門在最短的期限內提交一份限制猶太人條例目錄，以便在日後的會議上逐條進行討論，爭取逐步取消限制措施。

經過一系列討論，大臣會議成員就逐步取消對猶太人的限制問題基本達成了一致，分歧僅在於是取消所有限制還是逐步實行的問題。最終大臣會議起草了《關於限制猶太人權利法律修訂》草案，交由沙皇尼古拉二世批准。儘管該法律草案未獲得沙皇的批准，但是斯托雷平在這一問題上的主張卻引起了沙皇的關注。

1908年9月16日，斯托雷平就猶太人子女人學比例問題在大臣會議上進行了討論。斯托雷平主張提高猶太人子女在各個教育階段的入學比例。在這之前，俄國一直沿用1901年教育部的規定，即中學和大學階段猶太人聚居區入學比例不超過學校總人數的7%，首都為3%，其他地區為2%。經多次討論後，大臣會議決定，俄國將按照1887年教育部規定的入學額度允許猶太族後裔入學，即在中學和大學階段，在猶太人聚居區入學比例不超過學校總人數10%，首都為3%，其他地區為5%。1909年8月22日，大臣會議通過了《關於中等學校招收猶太人的條件》的法律，再次提高了猶太人子女的中等學校入學比例，即猶太人聚居區為15%，首都為5%，其他地區為10%。

未完待續

作者張廣翔，吉林大學東北亞研究院教授；安岩，吉林大學東北亞研究院博士研究生。

原文載《史學月刊》2017年第8期，注釋從略。

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《史學月刊》編輯部

2015年9月

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