科學研判綜合應對安全風險

經過30多年的改革發展，作為深圳經濟特區的首善之區，福田區已經發展成為深圳的行政、文化、金融、貿易和國際交往中心，已成為深圳的典範城區和城市名片。作為先發城區，福田區建成度極高，土地資源緊缺，未來將會繼續加大地下空間資源的開發力度。在地下空間存量和增量雙提升的趨勢下，加強地下空間安全治理體系勢在必行。

福田區是全市地下空間利用最為密集的地區之一，截止到2016年，轄區地下建設總量超過1214.2萬平方米，佔全市地下建設總量約44%。空間面積相當於101座招商銀行大廈（12萬平方米）。空間深度開發至地下一到四層，以一到二層為主，包括商業、停車、交通綜合設施、倉儲等，其中停車佔總地下開發量的72%。

為適應新形勢下福田區地下空間公共安全管理工作的需要，福田區委託專業機構開展區地下空間公共安全風險調研及評估工作。地下空間公共安全治理白皮書作為指導福田區地下空間公共安全治理的頂層設計文件，具有重大的指導意義。

貫徹落實安全發展理念

為確保白皮書的科學性，編製小組對地下空間公共安全的內涵和外延進行了充分研究和界定，對公共安全風險評估的方法進行了研究，組織開展了所有公共安全相關方的調研。重點工作包括：一是重點學習貫徹了十九大報告精神特別是新發展觀和安全發展理念，特別是關於「底線思維」的重要論述；二是充分吸收運用了各單位、各部門關於地下空間管理以及前期風險評估的相關成果；三是認真研究了國外主流應急管理的先進理念。為保證白皮書的內容完整性，相關領域專家建立了地下空間公共安全風險評估指標體系，對轄區所有地下空間開展信息摸底工作和風險評估工作。

摸底調研階段，一是對地下空間的公共安全風險的內涵及外延進行界定研究；二是開展對地下空間標杆物業單位，有關職能部門（區安監局、區應急辦、區消防大隊、區住建局、區政法委、市規土委福田局、市場監管委福田局）和相關社會組織進行調研。這一方面是為了驗證公共安全風險的內涵和外延，另一方面是為了收集和匯總相關部門的好經驗、好做法。

風險評估階段主要開展了以下工作：一是研究建立地下空間公共安全風險評估指標體系，確定風險評估方法；二是多方溝通，多渠道獲取全區地下空間基本情況；三是組織專家對福田區13處典型地下空間進行評估，發掘制約地下空間公共安全治理的體制、機制的深層次問題。

科學評估不確定性安全風險

城市的快速發展給地下空間的安全管理增加了難度。部分早期建設的地下車庫、地下排水系統等設施因規劃局限以及設計標準不統一等因素，出現了不同程度的地陷問題。對比超高層建築，地下空間的物業管理更為複雜，多層次、多邊界、多業態的管理非常容易導致風險管控失效。加上監管多頭，重複監管和監管缺失並存，實現地下空間的有效管理難度較大。

工程技術支撐不足、管理鏈條脫節也是制約地下空間管治的短板。由於福田區地下空間場所開發時間較晚，雖然大部分設備設施、建築結構的狀態大多在可控範圍內，但缺少必要的定期檢驗檢測工程手段。以建築結構為例，經長年運營後，易受周邊植物根系和地下水系影響而發生應力分布的變化；再比如燃氣管道和可燃冷媒，地下空間的可燃氣體一旦泄漏易產生集聚形成重大危險源，加之地下空間的疏散難度較大，一旦發生擁擠踩踏事件，更易導致群死群傷的嚴重後果。

根據評估結果，福田區各地下空間相互連通，風險轉移、衍生的可能性大，相關物業服務企業之間缺乏系統性的溝通，存在衍生、次生災害的可能性。目前地下空間各聯通區的消防設計缺乏統一布局，消防防控力量不均衡，消防信號和數據無法互聯互通，各區域對火災信息知情程度不對等，這些防控體系上的不完整將會直接導致災害的蔓延並影響緊急情況下的人員疏散能力。

優化公共安全治理體系

白皮書提出，要按照全面風險理念、綜合風險理念、底線思維理念，綜合應對地下空間安全的不確定性風險。底線思維理念是指在公共安全管理實踐中要「從最壞處準備,爭取最好的結果」。福田區將在後續具體的工作方法上推廣運用「情景構建」理論，結合大量歷史案例研究、工程技術模擬對地下空間的主要突發事件進行全景式描述，並依此開展任務梳理和能力評估，從而完善應急預案、指導應急演練，最終實現應急準備能力的提升。

白皮書認為，地下空間的安全治理要基於問題導向，以先進理念為指引，設計地下空間公共安全治理體系。白皮書提出了多個研判路徑：一是結合風險評估的結論，深刻分析導致公共安全風險的直接原因和根本原因。結合三維坐標分析模型（基於建築全生命周期、管理相關方、公共安全風險），對公共安全風險管理的情況進行復盤，系統分析其原因及主要形成過程。二是基於前期先進理念研究成果，結合公共安全風險的具體內容以及公共安全風險產生的原因，明確地下空間公共安全治理體系中的主要矛盾點，由此確定地下空間公共安全管理的基本理念，以及創新體制、機制的具體內容，並根據科技發展狀況和管理實踐中的基本訴求，明確了科技支撐的內容。

健全政策評估機制。結合在執行安全監管中的困難和問題，福田區將定期組織專家、相關單位對已頒布的地下空間公共安全相關的政策、標準、規範進行評估，檢驗相關政策施行的效果和影響，為政策制定者提供政策運營反饋信息，開展必要的修改修訂。該評估機制將為政策的未來走向提供依據，為進一步優化資源配置奠定基礎，為地下空間公共安全治理相關方表達觀點、反饋意見、評價政策效果提供平台。

完善地下空間公共安全管理保障機制。一是健全公共安全保險機制。在福田轄區內嘗試推行各類公共安全風險的保險費率與地下空間公共安全水平相關聯機制，發揮保險在公共安全中的作用，分散責任風險，保障相關單位及有關人員的合法權益。二是健全公共安全投入機制，確保財政投入穩定合理增長，引導企業合理投入，強化加大投入的制度保障。逐步建立和完善以政府財政投入為公共基礎保障的地下空間公共安全投入體系。

打造安全監管服務平台。堅持「發展必須以安全為前提」底線，緊密跟蹤金融、智能信息、智能先進位造等產業發展前沿，依託行業協會與專業機構，為區內企業提供信息安全與生產安全共性技術、基礎設施、流程標準、風險預警等服務，推動企業在應用新技術、新模式、新產品時進行安全風險控制。積極探索新興領域安全監管機制與措施，加強對中小微企業安全管理支持力度，支持公共服務平台提供免費或低成本安全管理服務，支持定期舉辦安全會議與主題活動，鼓勵區內企業參與安全行業標準、國家標準與國際標準制定。

（本版圖文由深圳市福田區安監局婁卓夫整理）

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