朱俊生：以精算為起點，推動中國養老金改革
在微觀上要重申養老金制度精算平衡原則，在宏觀上要關注「合理」的籌資水平和「適度」的保障水平，警惕福利競賽。
（資料圖）
朱俊生/文
2018年1月3日，鄭秉文教授及其研究團隊首次發布《中國養老金精算報告（2018-2022）》，精算評估了未來五年城鎮職工基本養老保險的財務可持續性。此次發布的精算報告，是對中國建立公正的第三方養老金精算報告制度的積極嘗試，有助於推動社會公開討論養老金財務收支平衡，凝聚改革共識，尋求改革路徑。
規範、公開、公正的精算報告制度已使不少國家受益。未來對養老金制度定期、持續實施精算評估，將是中國養老金制度改革的重大基礎性工作。
養老金的財務可持續性
鄭秉文教授領銜的中國社科院世界社保研究中心，已連續六年發布《中國養老金髮展報告》，持續關注養老金的財務可持續性及其改革。2017年他主持翻譯出版《拯救未來：加拿大養老金「1997改革」紀實》，揭示了加拿大養老金「1997改革」背後跌宕起伏的精彩故事。加拿大1993年發布兩期精算報告，成為政府開啟改革大幕的「扳機」，報告指出現有制度不改革，預測將導致2030年繳費率提高到14.22％。
像當年的加拿大一樣，中國養老金也面臨可持續性、代際公平和未來競爭力等多重挑戰，迫切需要基於精算評估的共識推動改革。
中國養老金制度一直存在三個相互關聯的問題：第一，養老金總量不足。
人口老齡化程度在加深，養老保障需求不斷提升。2000年，中國65歲及以上人口在總人口中的比例為6.9％，基本進入老齡化，到2016年，該比例為10.8％，預計2050年前後，這一比例最高將達到34％。另外，現有養老金體系積累的資產不足。筆者測算，2015年中國養老金體系三個支柱積累的養老資產約為5.758萬億元，僅佔GDP（67.67萬億元）的8.51％。而美國同期三個支柱積累的養老金資產總量為25.4萬億美元，佔GDP（17.4萬億美元）的152％。
第二，養老金結構性失衡，即主要來自政府主導的基本養老保險。
一方面，養老金體系中三個支柱積累的資產結構失衡。城鎮職工基本養老保險、企業年金（職業年金）和個人儲蓄養老保險為養老體系三支柱。筆者之前測算，2015年，在養老金總資產中，第一支柱為3.99萬億元，佔69.3％，第二支柱為9526億元，佔16.5％，第三支柱為8154億元，佔比14.2％。可見第一支柱獨大，而第二、三支柱發展程度低。
另一方面，養老金收入的結構失衡，第一支柱佔比特別高。筆者之前的測算表明，2015年，退休人員平均養老金收入為2278.6元／月。其中，第一支柱提供的養老金收入為2200元／月，佔比達96.55％。而第二、三支柱提供的收入分別為13.6元／月和65元／月，僅佔0.60％和2.85％。相應的，2015年退休人員養老金的總替代率為44.08％，其中第一支柱養老金的替代率為42.56％，而第二、三支柱分別僅為0.26％和1.26％。可見，養老金體系結構嚴重失衡的情況下，退休人員的收入結構單一。
第三，政府主導的基本養老保險的財務可持續性面臨巨大壓力。第一支柱幾乎承擔全部養老責任，卻面臨較為嚴重的可持續發展壓力。這是鄭秉文團隊近年來努力向社會各界傳達的信息，也是本次精算報告最重要的關注點。
可持續性壓力至少體現在以下幾方面：首先，制度贍養率逐漸提升，領取養老金的人數與繳納養老保險費的人數之比逐漸提高，2015年提升至34.84％，不到三個繳費者贍養一個退休者。精算報告預測，2018年全國超過兩個繳費者贍養一個退休者，到2022年則不到兩個繳費者贍養一個退休者，養老負擔不斷增加。而且制度贍養率區域差異很大，精算報告預測，2018年-2022年，將有12省制度贍養率達46％－62％，10省達62％以上，可見制度贍養率在提高。養老保險還沒有實現全國統籌，制度贍養率的區域差異意味著一些地區已不堪重負。
其次，參保人員繳費比例下降,進一步惡化基本養老保險的財務可持續性。由於經濟下行、部分參保人員缺乏繳費能力以及基本養老保險制度的激勵性不夠，近年來企業部門繳費人數占參保職工人數的比例不斷下降，從2006年的89.98％下降至2015年的80.3％，有的省市（如海南、廣東和北京）甚至不到70％。精算報告預測，2018年每五人中就有一人不繳費，而到2022年則幾乎變成每四人就有一人不繳費。
最後，基金的收支壓力巨大。2010年-2014年，城鎮職工基本養老保險基金收入增長速度為88.60％，支出增長速度為106.11％，從而造成基金當期結餘減少。精算報告預測，基金收入增長率將從2018年的12％左右，降至2022年的10％左右；同時，2018年-2022年，支出增長率則由11.2％提高到11.3％，期間，累計結餘的增長率從2018年的6.9％逐漸降到2022年的5.3％。
值得指出的是，上述測算包含了財政補貼。
事實上，第一支柱的運行對財政補貼依賴性較大。2010年以來，財政補貼占基金總收入的比例一直維持在13％-14％左右。各級財政補貼的數額也不斷增加，從2010年的1954億元提高到2015年的4716億元，2010年-2015年累計補貼18157億元。
考慮到消化制度的轉軌成本，財政投入有一定的合理性。但制度依靠大量財政投入維持正常運行，意味著其自我維持平衡的能力不足，可持續性不強。
精算報告預測，如果不考慮財政補貼，則當期結餘從2018年到2022年每年都是負數，即「收不抵支」，而且「收不抵支」的缺口將持續增大。2018年收支缺口為2461.5億元，到2022年收支缺口將擴大為5335.8億元。由於基金的收支壓力，近年來養老金可支付月數不斷下降，2018年基金的可支付月數為15.9，到2022年則降低至13.3。未來這一趨勢還會繼續，並具有加速的性質。
終結拍腦袋政策，讓精算管控風險
從上文可見，基本養老保險的籌資與待遇水平的確定必須遵循精算平衡原則，以實現可持續發展。然而雖然行政部門在努力尋求精算依據，但大多還是通過政治手段、行政命令來確定與調整養老保險的籌資與待遇水平，缺乏精算管理和風險控制機制。
更堪憂的是，近年來一些地方將養老金的待遇水平作為考核官員政績的指標，造成地方政府之間某種程度上存在福利競賽與保險福利化的現象，使得可持續性進一步惡化。
因此，養老金改革迫切需要以精算為根據，以避免不正常的政治干預，實現制度自身的可繼續發展。
值得注意的還有養老金制度籌資、待遇的經濟與政治適應性，即要考慮到企業的成本與個人的經濟承受能力，以及國家的現代轉型。即便養老金制度收支能實現精算平衡，也不意味著籌資與待遇水平越高越好。
我們極容易忽略這樣的事實：看得見的保障越多，看不見的代價也越大？
我們曾分析企業社會保險繳費的就業效應，實證結果表明，企業社會保險繳費率對就業有顯著的負面影響，繳費率增加1個百分點會導致就業人數下降3.84個百分點，其中，民營企業、資產規模較小的企業、勞動密集型企業受保費繳納的影響更大；同時，當政府許諾更多養老金的時候，也意味著相應地需要從企業和公眾那裡汲取更多的財富。
顯然，養老保險的繳費水平越高，意味著政府集中與配置的資源越多，企業、家庭和個人掌握的資源就會越少，這其實是服務於全面管制型家長制國家，而不是邁向基於公民自主治理的國家，從而不利於國家的現代轉型。
如果迷信福利國家主義，福利容易淪為支配和取代個人意志的強制性制度安排。官僚機構隨著國家干預和社會服務的擴大而日趨龐大，官僚化將成為「福利國家」的重要特徵。由於福利和社會服務的擴大造成企業和民眾的繳費與稅收負擔大幅度增加，可支配收入減少，從而削弱了個體和家庭的自我保障能力。
另外，政府主導的養老保險可能會壓制其他可能的保障形態的產生和發展，剝奪本來可能存在的個人選擇的多樣性。因此，精算評估還要考慮養老金制度的經濟與政治適應性。
基於上述分析，筆者認為，養老金制度精算報告是關乎養老金改革與發展的重要事件，未來要以持續發布的精算報告制度推動養老金改革，即在微觀上要重申養老金制度精算平衡原則，在宏觀上要關注「合理」的籌資水平和「適度」的保障水平，警惕福利競賽可能會導致政府全面干預經濟及經濟可持續發展乏力。
要基於精算報告的警示，推動相關的參數式改革與結構式改革，提升養老金制度的可持續性、代際公平以及未來的競爭力。
另外，要從更充分地發揮市場機制的作用入手，充分考慮商業養老保險、企業與職業年金與基本養老保險之間的互動關係。為此，要有效降低基本養老保險的繳費比例，減輕企業和居民繳費負擔，為商業養老保險、企業與職業年金提供空間，從而走向三支柱均衡發展、市場機制發揮更大作用的養老金體系，促進現代國家的轉型。
（作者為國務院發展研究中心金融研究所保險研究室副主任、教授，編輯：王小）
（本文首刊於2018年1月8日出版的《財經》雜誌）
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