美國城市群區域協調機制

城市群區域協調問題實質上是區域規劃問題。美國城市群區域協調主要涉及城市之間的協調發展問題，而每個城市的發展相互獨立，市民在城市規劃中有較大話語權。美國的區域規劃最早開始於20世紀20—30年代，旨在解決一些跨城市的區域公共管理問題，例如交通、空氣污染、給排水等。在具體協調過程中，主要依託區域規劃機構來實現。1922年，洛杉磯郡區域規劃委員會（Los Angeles County Regional Planning Commission）成立。1923年，芝加哥區域規劃協會（Chicago Regional Planning Association）成立。1933年，田納西河流域管理局（Tennessee Valley Authority）成立。在城市群協調方面，上述區域規劃機構均積累了一些經驗。

都會區規劃機構（Metropolitan Planning Organization, MPO）在全美各地設立的高峰時期是20世紀60年代中期。1965年，聯邦公共道路局（The Bureau of Public Roads）要求，常住人口在5萬人以上城市的地方政府，必須在區域規劃方面相互合作並制定綜合交通規劃，否則將無法獲得聯邦政府在公路建設方面的資助。

比都會區規劃機構管轄範圍更廣（包括農村地區在內）的區域規劃機構是政府聯合會（Council of Governments, COG），也叫政府協會（Association of Governments）或區域聯合會（Regional Council）。20世紀六七十年代，美國成立了20餘個COG。目前，美國的COG總數已經超過700個。

除了波特蘭市具有真正意義上的區域政府以外，美國絕大多數區域規劃機構是由地方政府自願組成的。每個地方政府是該機構董事會的一名會員，需要繳納會員費，可以自由進入或退出。作為一項福利，地方政府接受區域規劃機構在數據、製圖和區域規劃等方面的指導和服務。這種情況被稱為沒有區域政府的區域治理。

總的來說，美國區域規劃的效果和執行力不佳。它們大多數是聯邦運作的產物，為地方政府提供了申請聯邦經費和相互交流的平台，得到地方政府名義上的支持，但本身沒有實權。在諸多區域規劃機構中，南加州政府協會和波特蘭都會政府較具代表性。

南加州政府協會（Southern California Association of Governments）於1965年成立，是南加州6個郡及其所在地區191個市的都會區規劃機構，同時也是該地區的區域交通規劃機構和政府聯合會。2010年，南加州政府協會轄區的人口為1800多萬，面積為38000平方英里（98500平方公里）。南加州政府協會負責制定以下規劃：長期區域交通規劃、短期區域交通改善計劃、區域住房需求分配和南海岸空氣品質規劃的部分內容。該區域6個郡的交通委員會具體負責交通項目的資金分配和實施。雖然南加州政府協會不能直接干預地方政府的具體規劃，尤其是土地利用方面的規劃（該規劃完全由地方政府控制），但是它在指導區域發展和保證政府間的規劃內容、文本和圖紙一致性等方面，仍然發揮著積極作用。如果南加州政府協會發現地方規劃和區域規劃不一致、交通規劃和空氣品質規劃不一致等情形，有權向上級資助機關（例如聯邦交通部和環保署）建議，對相應規劃項目不予立項資助。地方政府在人口普查數據和未來預測、交通需求預測和地理信息系統數據等方面依賴南加州政府協會的幫助。

波特蘭都會政府成立於1993年，是波特蘭都會地區的區域政府，也是美國唯一經直接選舉產生的區域政府和都會區規劃機構。其轄區包括3個郡和其所在地區的25個市。2010年，該轄區總人口約為150萬，比南加州政府協會轄區內居住的人口少得多。早在20世紀50年代，波特蘭地區領導人就意識到必須通過全區域規劃來協調各城市的人口與經濟社會發展、基礎設施建設和未來發展問題。他們認為，必須保護農田和森林資源以免遭城市化帶來的負面影響，同時提供全區域的多層次服務。

目前，波特蘭都會政府的董事會由1名董事長（由都會區全部選民選出）和6名董事（由各分區選出）組成。都會政府的審計長也由都會區全部選民選出，負責財務報表和績效方面的審計工作。都會政府的主運行長負責日常的運營管理。

雖然該轄區人口僅約150萬人，但波特蘭都會政府在美國區域規劃中佔據特殊地位。波特蘭市被譽為精明增長、生態保護和公交導向式發展的樣板城市。波特蘭都會政府的主要職責包括：制定土地利用規劃並維護城市增長邊界，制定區域交通規劃和承擔都會區規劃機構的其他職責，管理波特蘭地區的固體廢物系統和垃圾填埋場，協調城市之間的人口與經濟社會發展、管理區域公園和自然系統以及管理維護區域地理信息系統和區域土地信息系統等。

同南加州政府協會相比，波特蘭都會政府擁有更實際的執行權，因此對區域的整體發展和內部各城市之間的協調發展，產生了更加深刻的影響。

（作者單位：西交利物浦大學城市規劃與設計系；上海財經大學公共經濟與管理學院）

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