賀雪峰：小事為何越鬧越大——村莊治理的問題與困境｜文化縱橫
原標題：賀雪峰：小事為何越鬧越大——村莊治理的問題與困境｜文化縱橫
? 賀雪峰/ 華中科技大學
［導讀］小衝突不斷演化為大事件，而地方政府無力解決的局面，暴露出當前鄉村社會的治理危機。賀雪峰先生認為，在國家治理制度轉型的過程中，傳統鄉村社會的治權被不斷弱化，矛盾無法在內部得到解決，從信訪考評一票否決，到地方政府花錢買穩定，地方治理中的原則不斷喪失，以至於陷入進退失據的困境。面對這一問題，思想界不宜僅僅強調「應該如何」，而要以科學嚴謹的態度，分析清楚基層治理問題「是什麼」和「為什麼」，進而研究可行的解決之道。特此編髮，以饗讀者。
▍一
近年來，我們在農村社會調研時，時常可以發現一些小衝突不斷升級導致最終難以收場的案例。小衝突演變成大事件，有很多偶然因素，其中之一是部分地區農村強有力的宗族組織是村民可以現成的組織起來維護自己權益的內生資源，二是地方政府缺少足夠應對村民維權行為的能力（及合法性），甚至村民採取過激行為之後，地方政府也往往束手無策。有時甚至是百口難辯。其中可能有政府官員貪污腐敗、違法亂紀的前因，又因為地方政府缺乏應對能力。
更重要的問題在於，為什麼村莊衝突容易轉化為村民與地方政府的衝突。幾乎到任何一個地方作調查，都會發現「小事不出XX，大事不出XX」，在村一級調查，是「大事不出村，小事不出組」，在鄉鎮一級調查，則是「大事不出鄉，小事不出村」。可以依此類推。
這樣說法背後，一是反映了不同層級對大事和小事的定義有差異，二是與當前自上而下的壓力型體制有關。所謂出村、出鄉和出縣，即農民中發生的衝突，在村、鄉和縣內得不到解決，而越出村、鄉、縣的範圍，進入到市、省甚至中央層級。中央無法直面大量的幾乎是蜂湧而來的各種矛盾，中央必須強調將矛盾化解在基層，消滅於萌芽狀態。如果沒有上級的考評，地方政府完全可以不關心矛盾出村出鄉出縣，他們甚至會鼓勵農民到更高層級上訪，以推卸自己的責任。上級政府因此必然以出省到北京，出市到省，出縣到市，出鄉到縣和出村到鄉來層層考評下級政府。到上級政府上訪越多，地方政府越是有問題，越級上訪到了一定數量，在同級排名落到最後幾位，就可能被「一票否決」。因此，地方政府必須要想方設法在本級終止農民的上訪，將農民之間的衝突和矛盾化解在本級之內。
地方政府怕出事，有著極強的將矛盾和衝突化解在本級之內的壓力和動力。而地方政府往往又是造成衝突的其中一方，因為農民不滿的當事人正是地方政府的不當行政，及更普遍的地方官員的違法亂紀。正是因為地方政府本身可能是衝突之中的一方，就使得農民越級上訪告狀具有很強的合理性（乃至合法性）。農民之間的衝突中，尤其是農民與下級政府及其官員的衝突，往往又會因為其中一方或雙方與上級政府的關聯（比如上級政府往往本能地維護下級政府及其官員的利益、聲譽、權威），而使衝突中的一方試圖到更高級政府去尋找公正的裁決。
這樣一來，村莊內的衝突，及農民上訪，有著十分複雜各各不同的理由，地方政府斷無可能通過一個統一的方案來化解衝突及使矛盾不出本級政府的範圍。地方政府可以做的，一是盡量不去觸動農民利益，「不惹事」；二是盡量作為中間人去公正解決農民之間的衝突；三是對過深介入到衝突中的下級政府官員進行處分，等等。這個意義上講，上級政府將越級上訪量作為考評地方政府的指標（尤其是其中的「一票否則」）是有效的，是可以對地方政府構成一定約束的。中央和農民通過上訪結成聯盟，共同制約地方政府。
問題在於，有些衝突與地方政府無關，地方政府介入調解，不僅勞而無功，而且引起衝突中的一方甚至雙方不滿，而越級上訪。還有，農民會就自己的事情提出過分要求，不得滿足而上訪。還有謀利型上訪，還有求助型上訪等等。
也就是說，矛盾不出村鄉縣的制度安排（主要是通過上訪數量考評的一票否決）本身具有一定合理性。同時，這一制度也存在問題，即上訪是農民的權利，且農民上訪本身是過於複雜的，在一票否決的情況下，農民就完全可能借越級上訪來要挾地方，地方從之前調解農村衝突盡量不惹事的中間人和裁判人變成了當事人，地方政府不得不截訪，不得不花錢買平安。這就暴露出信訪考評制度不合理的一面來了。
顯然，信訪考評制度既有合理的一方面，又有不合理的一面，我們不能各執一端，從而義正辭嚴，情緒洶洶，而要看到其中複雜的辯證法。
▍二
在傳統時代，以至於在人民公社時期，矛盾一般是不出村的，其中原因大致有三，一是村莊內部有矛盾解決機制，尤其是有對是非的地方判斷（諸如村規鄉約之類），既有規則，又有判斷人，村莊內部的矛盾也就大都可以在村內化解；二是村莊相對封閉穩定，發生矛盾的幾率比較少；三是傳統時代和人民公社時期，社會主導規範都是義務本位而非權利本位，義務本位的主導規範強有力地抑制了村莊釘子戶的搭便車行為，減少了衝突可能性。
改革開放以來，農民流動增加，市場經濟滲入，村莊邊界開放，以權利本位為主導的現代法治觀念及其他各種現代性觀念全方位進入村莊主導農民的行為，就使村莊喪失了自主解決內部衝突的能力。具體可以分為以下三個方面：
第一，以權利本位為主導的法治觀念進入村莊，傳統的村莊規範喪失了通過強制來解決內部衝突的合法性。每個村民都受到了普遍的自上而下的以權利本位為特徵的國家法律的保護，他們都可以以國家法律來申張自己的訴求，獲得國家的支持。
第二，與村莊強制解決衝突能力喪失幾乎同時發生的，還有村莊治權的弱化，即過去村莊掌握著相當部分公共資源，以用於公共事業，這部分資源因其公共，而可以不顧及少數人（少數服從多數）。分田到戶以來尤其是取消農業稅以來，村莊集體土地所有權進一步虛化，各種合理不合理收費均被禁止，村莊集體無力再為村莊提供最基本的公共品，也無力防止少數人的搭便車行為。村莊不能解決自身的問題，矛盾便要出村。
第三，民族要復興，經濟要發展，農村要改變。國家因此必須與農民打交道，尤其是要徵佔土地等，國家（當然是通過地方政府）因此成為與農民直接接觸的當事人，而使矛盾出了村。
▍三
比矛盾出村更嚴重的是農村邊緣群體的崛起。所謂農村邊緣群體，這裡並無褒貶之義，主要是指與農村主流規範和行為有差異的少數人群體，這些人往往越出村莊主流規範，破壞既有秩序，挑戰傳統感情。任何一個時代都會有各種各樣原因產生的邊緣群體，在傳統社會和人民公社時期，這樣的邊緣群體是受到主流規範壓制的，且主流規範往往有著強有力的對邊緣群體越軌行為的懲罰機制，比如人民公社時期，對懶漢的懲罰是說他的壞話，讓他或他兒子娶不上媳婦。傳統時代對付越軌邊緣群體的手段就更嚴厲了。因為對邊緣群體越軌行為的壓制，而使邊緣群體不得不龜縮在一個相當有限的邊緣位置，且正是這種壓制，有效地弘揚了社會正氣，鼓勵了社會主流價值，並維護了社會的主導規範。這個意義上講，在傳統社會和人民公社時期存在的邊緣群體，是這個社會得以存在的一個功能體，這個邊緣群體在任何一個社會中都有結構性存在的位置。
分田到戶以後，隨著村莊邊界的開放，農民流動的增加，尤其是權利本位法律的普及，村莊原有壓制邊緣群體的力量越來越失去了壓制能力。取消農業稅後，集體經濟進一步解體乃至消失，取消農業稅本身又使國家進一步退出農村社會，農村內生供給公共品的能力快速下降，農村中邊緣群體的越軌行為越來越不受制止，越來越普遍。自上而下建設和諧社會不出事的考評機制，使地方政府不願也不敢去充當壓制邊緣群體的力量。農村的邊緣群體快速崛起。媒體更是不加區分地站在所謂弱勢群體一邊，抽象地堅持所謂農民立場，樂當「好人」。地方政府和村幹部都已被定位在工作不細緻、方法粗暴、甚至道德有問題的位置，這樣一來，農村社會中的少數邊緣群體（狠人、惡人、刁民、釘子戶等等）代表了農民，農民中沉默的大多數則在一邊冷眼旁觀。
這樣一來，所有人都受到了負面激勵，而由沉默的大多數變成了越軌的刁民。毛主席早就講過嚴重的問題是教育農民，傳統時代也強調教化農民。因為農民是一個複數，是由很多個體農民所組成的龐大的群體，教育農民是要讓他們認識到自己的整體利益、長遠利益和根本利益，而不是任由少數人為了個人小利而破壞共識，破壞共同情感和共同利益。批評少數和教育多數是兩個同時發生的過程。在原則問題上不堅持，對少數人違法犯罪行為的縱容，在是非問題上當好好先生，則這個社會中的大多數人都會從個人私利出發，成為公共利益的對立面。這個時候，無論國家有多少能力，都無力應對一個多數人不守規範的局面。
由矛盾不出村，到大量矛盾出村，再到信訪考評一票否決，到地方政府花錢買穩定，地方治理中的原則喪失了，底線沒有了，通過批評來求得團結的機制和通過說理來施加教育的機制沒有了，使得上訪數量增加。正如田先紅在其多年前出版的《治理基層中國》一書中所講，農村中謀利型上訪呈現蔓延之勢。如何應對，實是需要大智慧和大魄力的戰略性決策。
▍四
為什麼上訪中會出現如此的失衡？如何解決問題並使農村上訪維護在一個平衡的限度內？
其中一個辦法是允許地方政府對無理上訪、謀利型上訪尤其是有不良勢力介入進來的上訪進行處理。不過，只要中央允許地方政府對無理謀利上訪破壞公共秩序（《信訪條例》有規定）的行為進行處置，則幾乎可以肯定的是，地方政府一定會極大地超出中央所允許的限度，對他們認為的無理謀利上訪進行壓制，且他們就更加沒有意願去解決農民的有理上訪。他們會為了保衛自己的職位，為了自己的政績，而充分利用他們的權力去壓制所有他們不喜歡的上訪。這不僅會使農民利益可能受到極大侵害，而且，中央也無法再與農民結盟來約制地方。
這樣一來，國家在如何面對上訪問題上就存在兩難，一是要允許農民越級上訪。一旦允許，大量矛盾到了中央，中央無力解決，就必然要求將矛盾化解在基層，就要一票否決上訪過多的地方政府。地方政府為了減少越級上訪，一方面強調矛盾不出村鄉縣，一方面就要壓制上訪，壓制上訪不合法且不合中央要求，因此只能「人民內矛盾人民幣解決」，這又進一步激勵了農民的越級上訪。上訪更多，中央更無法處理，中央更要求矛盾化解在基層，基層就更加只能以人盯人，就更加在重大節假日，花費更大成本防止謀利型上訪的發生。基層也就越來越處在維穩的巨大壓力下面，維穩成本居高不下，且維穩越來越成為基層工作的中心任務。
基層因此處在了進退失據、動輒得咎的困境。基層只能是人盯人，盯不住，農民照樣上訪。由此而來的是各種惡性事件，經媒體放大，都是泛泛指責地方政府，而進一步刺激了群眾的情緒，鼓勵了刁民的鬥志。基層治理陷入困境。
當前鄉村治理存在以上危機，可能並不是最糟糕的事情，最糟糕的事情是我們都不願面對，沒有能力面對，我們都以為自己已經掌握真理，甚至不願深入了解經驗就已經得出結論。尤其是對於學界，目前也習慣於結論先行，不願或無力深入事實。這是危險的。
▍五
正氣不足，邪氣上升。為什麼會出現以上國家治理的困境，重要的原因之一在於村莊政治的喪失。
村莊政治，在傳統時代和人民公社時期的表現為：
在傳統時期，村莊政治的核心是地方性村規鄉約具有法律一樣的效力，村莊有自主解決內部糾紛的主體性。即使村內糾紛無法在村內解決，而鬧到國家在基層的代理人那裡（比如縣衙的知縣），知縣也是按照村規來裁決。村莊內有各種邊緣群體，但邊緣群體不可能主導村莊規範，而會被村莊各種力量壓制住。若有人不斷地與村莊主流力量纏鬥，這種人就會被定為搬弄是非之人。這樣的定位，就不僅要付出聲譽的代價，而且在民事裁決中會處於極為不利的位置。因此，在傳統時代，雖然有上訪，有釘子戶，但為數甚少，並不構成對基本治理秩序的挑戰。
人民公社時期，最為重要的是群眾路線。一個敢於挑戰群眾共識的人，就可能被群眾批評。國家無法從意圖上判斷一個人的行動動機，但群眾可以判斷，可以通過村莊內的共同的生活常識來判斷。是出於好心還是惡意，是為公還是為私，是做貢獻還是搞破壞，群眾的眼睛是雪亮的，讓群眾來判斷是非。
總之，在傳統時代和人民公社時期，村民既是一個總體，又是要進行具體分析的，一個村民因其動機、意圖、行為，而可以被判定為壞人，從而受到村民群體的懲罰。村民群體有懲罰壞人的能力和合法性。其背後則是義務本位和有罪推定的司法原則。在村莊中肆無忌憚是不行的，與官員死纏爛打是危險的，也註定是要失敗的。
▍六
一旦村莊無力對付崛起的邊緣群體，邊緣群體大量與地方政府「鬥智斗勇」之時，中央就只能要求地方政府用更好的態度面對群眾，視群眾為衣食父母，與群眾實現「三同」（同吃同住同勞動）。地方政府就只能用擺平術暫時擺平事端，這又會激發更多事端。地方政府難以應對，媒體無的放矢。學界甚至都不用接觸經驗本身的複雜性，就已經有了只能如何的結論。這種情況顯然是危險的。
首先，我們必須呈現事實，而不能再以抽象正確的大詞泛泛而論，不能以社會良心自居。群眾是要分析的，農民已經分化，社會訴求可以塑造。不是我們的願望決定了我們可以達到的高度，而是我們對事實本身的冷靜分析判斷決定了我們能否正確起步。當前媒體、學界在未對經驗本身進行深入分析之前，就已下的若干判斷本身存在問題。只講應該如何，不講是什麼和為什麼，是當前中國學界的致命傷。政治學界不用對中國政治傳統和體制進行深入研究，就已認定唯有西方民主才是中國政治體制的歸屬，他們根本不會管幾乎所有學習西方民主制度的發展中國家都陷入混亂的事實。法學界不用對中國社會習慣法進行研究，就已認定中國應該如何如何，而不顧中國有數千年的司法傳統。
西方尤其是歐美借人權對話和各種白皮書來干涉中國內政，對中國應該如何做說三道四，而事實上西方與中國是競爭者。西方借宗教、文化和意識形態來和平演變中國的企圖，可以說是路人盡知。
而在當今的世界上，中國作為世界上人口最多的發展中國家，最為重要的任務是實現國家的富強，中華民族的復興，或中國的現代化。現代化的實現必須要以經濟發展為前提，正是在經濟發展方面，來自西方的意識形態或普世價值究竟是毒藥還是良藥，需要討論。張維為到世界上一百多個發展中國家考察，未發現一例因為採取了西方民主制度的發展中國家因此成為發達國家，相反倒往往因為採用西方民主制度而使國家陷入混亂乃至混戰。這個意義上，我們可以將西方意識形態比作華麗的衣服，一個窮人並不是因為穿上華麗衣服就變得富裕，相反，西方之所以可以穿上華麗衣服，是因為他富裕買得起。窮人本來窮，再買華麗衣服穿上，只會更窮。
再進一步，西方的普世價值與西方歷史、國情和國際處境相關，或西方的普世價值也是特殊的，是特定的時空條件的產物。同樣，中國這個有5000年文明，有13億人口的發展中大國所實踐的價值本身，也是與中國的歷史、國情和中國國際處境相一致的，因此也是普世的價值。中國的普世價值應在深刻理解自己民族特性和發展階段的基礎上自我定義，比如中國將人權首先定義為生存權和發展權。這當然對，因為中國是世界上最大的發展中國家，目前最重要的任務是發展。西方的人權主要指新聞自由、政治自由，這也是合理的，西方歐美一直是第一世界，是國際規則的制定者和主導者，是有能力將國內危機向國際轉嫁的霸權國家，他們有能力消化國內的問題。
中國的處境則是大不一樣的，中國如何崛起，各方面的共識是必須要有穩定的社會環境，中國國內社會各階層之間可以相對和諧，國家不被任何一個階層所綁架而可以有自己的主體性，對中華民族長遠未來負責。在中國發展的順序、戰略方面，或中國發展的路線、方針、政策方面，不可能有一個可以一成不變執行的既定方案，而且需要適應環境需要、發展需要不斷調適、不斷深化乃至不斷試錯的過程。這個過程中，就不僅需要國家相對於各階層的自主性，相對於西方國家的自主性，而且需要中國的社會科學工作者真正深入到中國發展所面對、所要處理和所要解決的複雜國情裡面來，需要社會科學首先對是什麼進行細緻研究，對為什麼進行開放式討論，然後再提出有助於中華民族偉大復興的戰略思路和具體對策。
當前中國學界如同媒體一樣，立場先入，而不願對事實本身進行細緻討論的風氣已經很嚴重了。中國的社會思潮中，無論左右，也都存在立場太過強硬，而對事實卻無基本理解甚至根本不願去理解的嚴重問題。
中國的知識分子和學者，應該放下自以為是的喜歡搶佔道德制高點的毛病，警惕自以為是真理在握的心態。中國知識分子尤其是學者必須有一個按毛主席所說深入到實踐中作紮實調研的階段。
田先紅所著《人民政治：基層信訪治理的演繹與闡釋》正是作者基於多年來深入農村調研所獲取的經驗材料而作成。作者在本書中就中國信訪權利主體變遷、農村階層分化與農民上訪、縣委書記大接訪、群眾工作部改革等問題展開了較為深入的機制分析，提出了一系列很有創見和衝擊力的觀點。多年來，我們研究團隊一直倡導將機制分析作為經驗研究的核心方法之一。機制分析不僅有利於揭示社會現象的主要面向，而且可以在此基礎上進行中層理論建構。我們認為，機制分析是建立中國本土社會科學理論體系的重要途徑。我相信，只要我們持之以恆，就一定能在中國社會科學本土化的道路上闖出一條獨特的道路！
本文是作者為田先紅著《人民政治：基層信訪治理的演繹與闡釋》（中國社會科學出版社2017年版）所作的序言。原標題為「小事為何鬧大」。圖片來源於網路，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
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