地方GDP擠水分背後的政經邏輯是什麼？
2017我國GDP破80萬億，同比增長6.9%，與此同時，各地方政府卻在自曝家醜，說當地的GDP有水分，他們到底是真窮還是哭窮？
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文：國君宏觀團隊，聯繫人：花長春、張捷
來源：微信公眾號 宏觀長春
摘要
地方政府GDP擠水分的背後是金融周期下半場宏調錨的變化，導致債務性融資對地方財政收入的替代性下降。後續看根本解決之道從（財政）收入還是（金融）融資來著手。不同的思路和方向，不同的影響。本文先討論第一種路徑。
地方政府自爆家醜為哪？「考核方式改變」是契機，哭窮是動機。
（1）2019 年實施地區生產總值統一核算改革。此次GDP核算方式的改革實際上是貫徹、執行中央深改組第28次、36次會議的精神；
（2）遼寧、內蒙古等此次「擠水分」重點在於財政收入的核減，前者為20%，後者為26%；
（3）有人說地方政府擠水分核心是因為「GDP考核標準」淡化了，這實在是弄錯了主要矛盾。
真窮還是假窮？金融周期下半場中，債務性融資對財政收入的替代性下降。
政府的收入=債務融資+財政收入。
（1）在我國特有體制下，此前始終存在著金融（融資）對財政（收入）的替代。國有銀行體制、政府擔保等使得地方城投債等成為準財政，後者是近年地方政府基建投資的主導力量。例如，基建投資的資金來源里，中央支出大概為15%，地方支出大概為60%。地方支出主要包括土地出讓金、城投債和PPP中的社會資本；
（2）不管是被點名的雲南、湖南、重慶，還是自爆家醜的天津、內蒙等，2017年後地方公共財政收入都出現了明顯的下滑。
在目前的制度框架下，地方政府能做的：努力增加預算外財政收入；向中央政府多要錢。財政收入=一般財政收入（地方稅+中央地方共享稅中的分成+中央的轉移支付）+預算外財政收入（以土地出讓金為主）。年初以來，蘭州等地放鬆房地產政策、多個省市「擠水分」哭窮背後有著統一的邏輯。
根本解決之道，核心還在於兩大路徑：
（1）從財政收入看，地方政府「一般財政收入」的提高—要麼增加地方稅種，要麼增加共享稅中的比例分成；
（2）從債務融資渠道看，增加更有利於中央統一管理、規範的一般地方債、專項地方債（以替代各自為政的城投債）。前者實際是財權的下放；後者實際是融資（金融）許可權的上收。
房產稅是最適合作為地方稅的稅種，房產稅推進最好的效果是影響房價預期。
第一、屬地屬性；與增值稅的跨商品、跨地域不同，房地產稅具有屬地的嚴格「不動產」特徵；
第二、稅率彈性。房地產稅的稅率可由中央政府劃定區間，由地方政府自主調節；
第三、稅基龐大性。房產稅有兩種模式：歐美模式和日韓模式。前者更多地是為增加財政收入，而後者更多地是為調控房價。從出台動機來看，應更多地傾向於「歐美模式」，即成為作為地方稅的重要稅種。從日韓模式來看，房地產稅的推出有利於中短期抑制房價及預期。
地方政府GDP擠水分，房地產稅立法超預期？二者會有聯繫？看客會說你想多了吧？不急！行為背後總有動機，現象堆砌中總掩藏著真相，容我細細道來。
以下為正文：
1、地方政府自爆家醜為哪？「考核方式改變」是契機，哭窮是動機
此次自爆「家醜」的省市有三家—東北的遼寧、西北的內蒙古和華北的天津，似乎是兩種類型的代表：差錢的和不差錢的。約束不同，自然動機也有所差異。
不差錢的：蓋子總要揭開，自己動手比較好。2017年10月30日，國家統計局公布，將利用開展第四次全國經濟普查的契機，在 2019 年實施地區生產總值統一核算改革。此次GDP核算方式的改革實際上是貫徹、執行中央深改組第28次、36次會議的精神（表1）。審計署已披露雲南、湖南、吉林、重慶4個省份的10個市縣（區）存在虛增財政收入問題。2017年三季度，重慶、雲南兩省GDP增速排在全國前五，湖南也高於全國中位數。
差錢的：給GDP擠水分，核心是告訴當爸的—中央政府，我的「現金流」—財政收入—快斷掉了。遼寧、內蒙古此次「擠水分」重點在於財政收入的核減，前者為20%，後者為26%（表2）。實際上，天津近兩年GDP增速和地方公共財政收入增速都經歷了斷崖式的下滑（圖1、2），貌似不差錢的背後卻是財政收支的捉襟見肘。
有人說地方政府擠水分，核心是因為「GDP考核標準」淡化了，這是在是弄錯了主要矛盾。對於地方政府的行為，從「理性人」的角度，我們要考慮其此舉的「成本—收益「。如果地方政府「擠水分」是因為（反映了）GDP考核目標的淡化，其收益是什麼？難道僅僅是告訴現在當爸的，以前的爸給定的考試分數太高，讓我不得不考試作弊？這實在不符合「理性人」邏輯。
我們在之前的報告中指出，未來三年（2018年-2020年），宏調邏輯的重要判斷之一，必然是「數量」和「質量」並重的三年。這也是市場判斷2018年基建增速、經濟增速不同的重要分歧之一。
2、真窮還是假窮？金融周期下半場中債務性融資對財政收入的替代性下降
地方政府的資金來源有兩大項：財政收入和准財政。前者基本上處於嚴格的監管之下；後者前幾年擴張較多，但近兩年在金融周期下半場的「金融穩定」宏調錨下，政府不斷加強監管。
1、財政收入：這包括三塊，地方政府的稅費收入（包括地方稅、共享稅分成等）、中央政府的轉移性支付、以土地出讓金為代表的預算外收入。
（1）前兩者屬於預算內財政收入，有年度預算赤字制約。支出不足部分通過發行地方政府一般債券彌補，且只允許發行債券的形式。通常所說的政府預算赤字主要指一般公共預算的收支差額，包括國債、地方政府一般債券，不包括地方政府專項債券[1]。
2016年下半年開始，地方稅收獨享的營業稅，改為中央與地方分享的增值稅。
（2）政府性基金收入絕大部分是土地出讓金，主要受房地產市場影響。2016年政府性基金收入4.7萬億，其中土地出讓收入約佔76%。政府性基金的收、支不足部分通過發行地方政府專項債券彌補，2015-2017年的發行額分別為1000億、4000億和8000億。
2017年開始，部分省份土地出讓金伴隨房地產銷售的下降出現下滑壓力。不管是被點名的雲南、湖南、重慶，還是自爆家醜的天津、內蒙等，2017年後地方公共財政收入都出現了明顯的下滑。
2、准財政收入實際以債務性融資為主，是近年地方政府基建投資的主導力量，主要包括：地方融資平台、PPP等為基建融資。在我國特有體制下，此前始終存在著金融（融資）對財政（收入）的替代。國有銀行體制、政府擔保等使得地方城投債等成為準財政。這些融資渠道信息透明度不高，中央難以有效控制。在金融周期下半場里，伴隨宏觀調控錨的變化，這部分開始受到強力管控。
3、從「慈父」到「嚴父」——金融周期里的宏調錨變化
運行24年的財稅中央「集權」在金融周期下半場「央地」矛盾凸顯。1994年的分稅制是財稅「集權」的體現，其矛盾核心體現為中央政府是「財權」的主體，地方政府是「事權」的主體。目前，從收入佔比來看，地方政府佔55%，中央政府佔45%。中央地方共享稅中，企業、個人所得稅等也是中央政府拿走了主要的部分。從支出來看，中央政府支出佔比10%，地方政府支出佔比90%。該矛盾已長久存在，在此刻更加凸顯，主要是因為當前我國周期所處階段及相應的宏調框架的變化。
當前我國周期所處階段的重要特徵是進入超級金融周期的下半場。2009年至今的這輪金融周期無論從時間跨度還是從信貸缺口高度都是超強的。金融周期是中長周期（15-20年）。當其進入下半場，宏調框架從傳統的「經濟穩定」和「貨幣穩定」的二維錨多了一個，即金融穩定。「經濟穩定」和「金融穩定」成為區間錨（6.5%-7%）里的反折線。
金融周期下半場中，債務性融資對財政收入的替代性下降。公式一：政府的收入=財政收入+債務融資。對於地方政府而言，稅收等收入、債務性融資是其主要的兩個資金來源。一個對應財政，一個對應金融。2017年以來，中央一邊嚴肅財政紀律，年初財政部對地方政府問責、財政部50號文和87號文連續重申禁止違法違規舉債，一邊又從規範地方政府負責人行為方面著手，提出「舉債終身負責制」。2017年四季度再度對PPP等進行規範。簡單來說，在「金融穩定」的宏調錨下，債務收縮，管控趨於嚴厲。地方政府的債務性融資受限，地方政府對預算內財政收入的依賴性上升。
4、房地產稅是最適合作為地方稅的主力稅種
公式二：財政收入=一般財政收入（地方稅+中央地方共享稅中的分成+中央的轉移支付）+預算外財政收入（以土地出讓金為主）。從這個公式我們可以看到，在目前的制度框架下，地方政府能做的：努力增加預算外財政收入；向中央政府多要錢。年初以來，看到的蘭州等地放鬆房地產政策、多個省市「擠水分」哭窮背後卻有著統一的邏輯。然而，這明顯不是根本解決之道。
根本解決之道，核心還在於兩大路徑：（1）從財政收入看，地方政府「一般財政收入」的提高—要麼增加地方稅種，要麼增加共享稅中的比例分成；（2）從債務融資渠道看，增加更有利於中央統一管理、規範的一般地方債、專項地方債（以替代各自為政的城投債）。前者實際是財權的下放；後者實際是融資（金融）許可權的上收。不同的思路和方向，不同的影響。我們先討論第一種路徑。
房地產稅是最適合作為地方稅的稅種。第一、屬地屬性；與增值稅的跨商品、跨地域不同，房地產稅具有屬地的嚴格「不同產」特徵；第二、稅率的彈性。房地產稅的稅率可以由中央政府劃定區間，由地方政府自主調節；第三、稅基的龐大性。
5、房地產稅推進最好的效果是影響房價預期
從房子的商品屬性、資產屬性、民生屬性看房產稅影響。第一個是經濟問題，第二者是金融問題，後者是政治問題。運行二十多年的財稅中央「集權」在金融周期下半場「央地」矛盾凸顯，亟須增加地方稅種以補充地方（預算內）財政收入。這可以說是政策決策中的「收益」考量。但這個「收益」還似乎不夠強大，另外，我們還要看看風險。這實際是對「房產稅」的影響分析。
從歷史、國別經驗來看，房產稅有兩種模式。一種是歐美模式，一種是日韓模式。前者更多地是為了增加財政收入，而後者更多地是為了調控房價。
從出台動機來看，應更多地傾向於「歐美模式」。即成為作為地方稅的重要稅種。從上海、重慶的經驗來看，房地產稅對於增加財政收入微乎其微。但這並不能否定房地產稅在推動和促進財政收入的巨大作用。上海、重慶，針對流量、在交易環節徵收。房地產稅促進財政收入的功能，更多地取決於稅基的設計（比如從流量轉向存量，基於評估價等）以及稅率的設計（單一稅率還是累計稅率，這具有不同的收入分配效應）。
從日韓模式來看，房地產稅的推出有利於中短期抑制房價及預期。如上，當前政府如果推出房地產稅，其核心動機不是為了抑制房價。但在考慮政策推出後的影響時，我們不能不考慮。
對房價（預期）、對實際房價的影響實際是有重要區別的兩個層面。其有先、後順序，影響的對象、層面也不同。也是基於這兩個層面，我們分析房地產稅的政策風險在哪裡。「預期」是大眾對未來房價心裡的判斷，影響的是作為「金融資產」的房子的資本利得。從目前較低的「租售比」、「房價收入比」來看，對房地產的需求，有不小一部分是對「資產」的需求，雖然我們暫時無法量化。對於作為（金融）資產的房子，房地產稅的出台會較大程度上影響預期。
政策出台希望的是影響房價預期，但不影響現實的（或者叫眼下的）房價。這也是最好的房地產稅出台的效果。影響房價預期，降低「資產」需求，回歸居住和商品屬性。直白點希望房價不要再大漲。從政策層面來看，這是房子的民生屬性決定的。從周期層面來看，金融周期下半場也限制了房價繼續膨脹的空間。但風險點也在這裡。如果目前的房價包含了較大作為家庭的「資產」配置需求。房價「預期」的打破會反作用於現實的房價，打出真正的拐點，放大金融周期下半場的風險。綜上的結論是：（1）房地產稅立法的腳步越來越快；（2）將會影響房價預期，給商品房投資施加一定的壓力；（3）政府會通過發展公共租賃住房等「加政府化」手段，保持房地產投資的平穩。
6、基建中地方支出下降，總量有限，結構性凸顯
回到眼下，我們看看「擠水分」這件事本身的影響。（1）本身擠水分這件事不會影響今年的GDP增速，因為這是一個核算問題。（2）對經濟增速的影響，可能更多地是通過地方支出及對基建投資的影響。
基建投資的資金來源里，中央支出大概為15%，地方支出大概為60%。
基建資金來源里，預算內資金和國內貸款佔比均為15%，自籌為62%，其他為8%。上述政府籌措的資金與基建資金來源的對應關係如下：
1、中央支出（15%）：預算資金主要來源於公共財政，包括中央財政的基本建設基金、專項支出、貼息資金，地方財政中由國家統籌安排的資金等；
2、地方支出（60%）：自籌資金由各地區、部門籌集的預算外資金，主要包括土地出讓金、城投債和PPP中的社會資本；
3、商業銀行貸款：國內貸款主要包括商業銀行和政策性銀行貸款，後者的資金來源包括央行提供的PSL及政策性銀行發行的債券。
一方面隱性債務得到壓制，城投債等也可能受到壓制，另一方面，開前門（後續我們將繼續討論）。整體看，2018年財政的積極程度不會呈現明顯下滑態勢（這也是由金融周期下半場的宏調框架決定的）。預計基建增速在14%-16%左右。
對於其對基建投資的影響，我們專門在報告《規範PPP、財政紀律收緊= 基建回落？—兼論金融周期下半場的宏調框架》）中進行了討論。核心觀點是，強化財政紀律不一定等於基建收縮。主要是因為：
（1）加強財政紀律，降低地方債務不可控（舉債機制不規範）風險，中央擔心的是舉債不透明，與真正地方債規模控制是兩回事。
（2）財政紀律收緊的同時，地方政府投資的任務若相應地下降，則基建投資順理成章地回落；但若地方政府投資的任務或目標沒有下滑，則意味著：「堵後門，開前門」：從「不可控」地方形式債務到「可控」地方政府債券；或新舉債措施的「創新」（如建立公共工程基金）。
這其實又落到了未來三年「重質」還是「重量」那個宏調大邏輯上。預計2018年基建投資增速整體維持14%-16%的水平。
舉例來說，2018年PPP的入庫標準更嚴格（無論增量還是存量），但「批准新入庫項目」的不減（地方政府的申報意願不減）；落地率的提升（項目質量提高）。預計2018年底入庫規模為23萬億；前期進入識別、採購階段的項目陸續進入執行階段，執行階段的項目加快，預計2018年底執行階段項目規模為6.6萬億，當年實際支出可能1.8萬億。
[1]公共預算收入以稅收為主，2016年為82%。
— THE END —
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