【國際安全】唐永勝：局部動蕩與大國競合 ——2017年國際安全形勢主要特點

軍情 01-20

原標題：【國際安全】唐永勝：局部動蕩與大國競合 ——2017年國際安全形勢主要特點

唐永勝：局部動蕩與大國競合 ——2017年國際安全形勢主要特點

作者：唐永勝國防大學國家安全學院副院長，教授

來源：原文刊載於《當代世界》2018年第1期，注釋略

2017年國際安全形勢發展變化中的不確定性上升，局部動蕩和武裝衝突頻有發生。主要國家戰略憂慮增加，軍費投入呈上升態勢，圍繞有關熱點問題的地緣政治博弈加劇。與此同時，由於全球性安全問題和挑戰增多，加上大國之間利益關係日趨複雜，對國際協調的需求也在強化，競爭與合作並存仍然是大國關係的基礎性特點。戰略武器形成的恐怖平衡、非傳統安全威脅的持續增多、難以削弱的跨國跨區域聯繫等因素仍對維持全球戰略穩定發揮著重要作用，而國際安全空間和領域持續拓展，既誘發新的爭奪，也為加強國際安全治理提供了新條件。未來可能對國際安全帶來重大衝擊的直接來源是中東、東北亞等地區熱點局勢的失控。這些熱點問題可能形成難以預料的巨大安全風險。

2017年的國際軍事形勢發展延續了過去幾年的基本態勢。在維持總體穩定的背景下，局部動蕩頻繁發生，傳統安全風險與非傳統安全風險錯綜交織，國際安全面臨的不確定性有所增強。這種形勢的發展變化與國際體系深刻演變的大背景緊密關聯，反過來又對全球局勢的走向產生重大影響。在這樣一個動蕩時期，大國關係還是維持了基本的戰略穩定。至少到目前，在動蕩的局勢中，大國之間的戰略平衡得以保持並且仍然有效，並沒有因為國際關係背景的深刻變化而偏離大的方向，競爭與合作並存仍然是大國關係的基礎性特點。實際上，在國際局勢變化中，大國之間的戰略穩定變得更加重要。面臨地區和全球性挑戰的增多，大國關係如果不能保持基本穩定，世界就會變得更加危險，甚至失去控制。

大國軍事競爭趨緊，但同時也受到更多約束

在國際變局中，主要國家在國際體系中的地位也醞釀重大變化，由此帶來戰略憂慮增加和軍事競爭加劇。面對變局，誰都不敢放鬆，否則就可能失去主動。許多國家持續向軍事安全投入傾斜，軍費保持高額開支。在戰略調整中，主要國家更加註重應對傳統安全領域挑戰，偏重防範大國戰略競爭及其潛在衝突。美國特朗普政府發布的首份國家安全報告，就明確將俄羅斯、中國界定為競爭對手，理由在於「這兩個修正主義大國」正在尋求挑戰美國的影響力、價值觀和財富。在軍事競爭中，美、俄等軍事大國還非常注重以效能為牽引，形成集約程度高、質量優良和能力更強大的力量體系。而日本則繼續構建聯合機動防衛力量，努力提升島嶼攻防能力，不斷強化在西南方向的軍事存在。

2017年7月7日，美國總統特朗普和俄羅斯總統普京7日在德國漢堡二十國集團峰會期間舉行閉門會晤，雙方談及敘利亞、烏克蘭等地局勢以及網路安全等問題。此後，雙方官員說，美、俄、約旦就在敘西南部地區停火達成一項協議。圖為當日在德國漢堡，美國總統特朗普（右）與俄羅斯總統普京握手。

在注重軍事競爭的同時，大國之間也能根據共同利益加深合作交流，並在戰略博弈中保持理性克制、留有餘地，大國間未發生直接軍事對抗，國際安全形勢總體繼續保持平穩態勢。美俄兩國仍在東歐、中東、北非等廣泛地區持續開展地緣博弈。烏克蘭危機，克里米亞問題使美俄兩國關係極大惡化，儘管如此，美俄兩國在軍事上仍是保持斗而不破的基本格局，以美國為首的西方國家對俄羅斯展開全方位制裁，但不能簡單採取激烈的軍事手段。2017年，俄美兩國關係開始破局，11月11日，俄美兩國分別發表聲明，俄羅斯總統普京和美國總統特朗普就敘利亞問題達成一致，兩國將維持美俄現有溝通渠道，以確保兩國武裝力量在敘利亞的安全，防止在打擊極端組織過程中發生擦槍走火。

中美兩國在東北亞半島、南海、東海、台海、西太平洋均持續開展政治外交博弈，摩擦不斷，但在涉及彼此重大關切領域，兩國均保持理性克制，留有餘地，避免發生正面軍事對抗。特朗普當選美國總統之後，2017年，兩國領導人的互訪標誌著兩國關係總體走暖，為加深軍事領域合作交流創造了條件，11月29日，中國和美國簽署《北斗與GPS信號兼容與互操作聯合聲明》，實現民用信號互操作。中美軍事關係競爭與合作兩個方面呈並行發展之勢。

而中俄兩國戰略夥伴關係進入歷史最高水平，兩國在外交、政治、經濟等領域密切合作的同時保持並加深軍事交流合作，包括簽署《2017—2020年中俄軍事領域合作發展「路線圖」》，開展中俄「合作—2017」聯合軍演，中國引進蘇-35戰機等一系列軍事合作和軍火貿易等。預期未來一年，美俄關係轉暖空間有限，面臨來自美國的軍事安全壓力，特別是伴隨著美國反導系統的技術進步和全球設網，中俄兩國軍事合作交流仍將進一步增強。

地緣戰略博弈呈深度發展趨勢，大國軍事關係醞釀重要變化

圍繞中東、東歐和東亞等地區有關地緣戰略節點的較量，仍然是大國戰略博弈的重中之重，並呈現出深度發展趨勢，相關戰略力量各有守度，如圍繞烏克蘭危機、南海爭端的地緣博弈趨於達成某種程度的新平衡。

自從烏克蘭危機以來，俄美兩方採取了針鋒相對的政策措施，俄美關係陷入僵局。受西方國家經濟制裁和軍事封鎖，俄羅斯曾一度陷入戰略被動局面，後來普京出兵敘利亞打擊「伊斯蘭國」組織，並以此為牽引逐步打破戰略僵局。特別是2017年，俄羅斯成功利用北約內部分歧凸顯的機會，配合政治外交手段，積極戰略運籌，打破烏克蘭危機以來來自美國和歐洲的軍事封鎖，扭轉了西方對俄羅斯經濟制裁的被動局面，收穫多重政治經濟戰略利益，逐步掌握戰略主動。首先是武力打擊「伊斯蘭國」（IS）恐怖主義，獲得全世界的道義支持，消除烏克蘭危機中造成的負面影響。其次是掌控敘利亞局勢，增加在中東、北非地區的力量存在。

可以看到，國際軍事態勢正在發生重要變化，北約由於一些成員國經濟困難、社會矛盾以及組織內部分歧而戰略收縮，俄羅斯抓住機會，積極運用軍事外交手段，扭轉了戰略被動局面。但是，世界軍事格局至今並未發生根本改變，美國的軍事霸權沒有動搖，北約在世界軍事中的主導地位也沒有鬆動，俄羅斯也面臨經濟困難等內部矛盾，預期未來美俄均會將主要精力轉入國內經濟發展，2017年美俄之間形成的新的戰略平衡或將保持較長時間。

伴隨國際體系深刻變遷，國際安全中的不確定性趨於增加

當前，國際力量結構和國際關係體系正在經歷歷史性的重大變遷。新舊國際秩序處於交替過程之中，國際政治變化超出原有理論解釋範圍，不確定性凸顯，危機事件頻發，安全風險趨向增加成為一種常態。比如，東北亞博弈，能否向可預期更具包容性的安全框架發展從而避免重大軍事衝突，中東、非洲亂局是否會給全球穩定帶來更大的擴散性威脅，已成為國際安全領域的重要關注點。尤其是中東局勢的變化是否會引發新的重大衝突，大國利益爭奪是否會出現重大轉變，《伊核協議》是否面臨被撕毀的危險，其衝擊有多大，這些都對有關大國構成考驗。

特朗普突然承認耶路撒冷是以色列首都，不僅招來巴勒斯坦、埃及、土耳其的反對，甚至讓相隔幾千公里的菲律賓、印度尼西亞穆斯林民眾上街遊行抗議；目前中東局勢持續升溫，俄羅斯開始介入，12月22日，土耳其總統與普京通電話，普京明確表示願意幫助巴勒斯坦人民實現建設獨立國家的權利，這一事件是否會引發世界範圍內的宗教對立或導致新一輪的中東戰爭，目前尚具有較強不確定性。

1月6日，來自六個阿拉伯國家的外長或外交大臣及阿拉伯國家聯盟秘書長在約旦首都安曼召開會議，重申對美國承認耶路撒冷為以色列首都這一決定的抵制和抗議，表示阿拉伯國家將堅持在耶路撒冷問題上的立場。（新華社發，穆罕默德 · 阿布 · 古什攝）

當前，不能排除有關國家政權不穩定或局部動蕩招致大國干涉甚至發動代理人戰爭的可能性。反「伊斯蘭國」的戰爭成果無疑是輝煌的，但「伊斯蘭國」在敘利亞、伊拉克地區的滅亡也給世界安全帶來更多不確定性。無論巴格達迪是否已經死亡，面對軍事潰敗和經濟困難，「伊斯蘭國」極有可能發生內部分裂，甚至可能分散為若干恐怖主義極端組織，戰法從正規戰轉為游擊戰，伊拉克、敘利亞國內恐怖主義威脅仍然存在。而恐怖組織可能向外滲透，流竄國外，謀求生存空間。事實上，在「伊斯蘭國」強盛時期，就已經把西奈分支滲透進埃及，南亞分支滲透到阿富汗、巴基斯坦、孟加拉國、印尼等穆斯林人口眾多的國家。如果國際社會協調不力，「伊斯蘭國」的失敗反而可能伴隨恐怖勢力轉變形態甚至出現某種程度的擴散。

瞄準搶佔軍事優勢制高點，大國圍繞軍事科技領域競爭明顯加劇

美國實施第三次「抵消戰略」以來，謀求對其他大國軍事優勢的態勢凸顯。2017年9月18日，美國參議院高票通過國防授權法案，2018年美國國防預算增長10%，達6920億美元，創歷史新高。近年來，美國試圖打破有核國家之間相互威懾的穩定局面，加緊研究部署導彈防禦系統，實現美國治下的世界軍事安全，由此引起世界各主要國家爭相提升戰略武器性能、發展反導技術，競爭程度日益激烈。2017年7月11日，美國五角大樓宣稱美國成功進行了洲際彈道導彈攔截測試，一枚升級後的攔截火箭從加利福尼亞海岸發射後，在太平洋上空擊中了一枚從馬紹爾群島發射的模擬洲際彈道導彈；9月24日，美國成功發射代號為NROL-42的具有針對北半球進行電子信號監控和彈道導彈紅外光學監控的大型電子偵察衛星；而美國藉助半島局勢緊張得以在韓國部署「薩德」系統，把導彈防禦系統的部署範圍從歐洲伸延到亞洲。與美國針鋒相對，8月，俄媒透露出俄軍將在2020年測試正在研製中的S-500防空反導導彈系統，預期S-500將成為俄軍空天防禦的「撒手鐧」武器；9月12日，俄羅斯海軍955型「北風之神」級導彈核潛艇首艇成功發射了「布拉瓦」彈道導彈。

近年國際安全空間和領域持續拓展，誘發新的爭奪。2017年太空軍事鬥爭競爭變得更為激烈。現代戰爭中，制天權已經成為制信息權的核心關鍵和重要的非對稱優勢手段，太空已經成為世界各主要國家爭奪的重要戰略制高點。而網電空間也日益成為軍事競爭熱點。從近年來美國參與的幾場局部戰爭來看，網電空間已經成為軍事鬥爭新的重要領域，掌握制信息權的一方往往能夠形成壓倒性優勢。在這場由美國發起的網電空間軍事競爭中，美軍仍然位於世界前列。

新科技在軍事領域的運用往往會形成新的制權優勢，實現對對手的追趕乃至超越。近年來，無人裝備、人工智慧、激光武器、量子通信等領域成為大國軍事科技競爭的焦點，根據美國戰略與預算評估中心報告，2018年美軍建設的一個重點將是發展高速打擊武器和激光武器。

中國在亞太和全球戰略格局中地位上升，但由於部分國家依然存在固有疑慮，經略周邊破解安全難題面臨重大挑戰

隨著綜合實力不斷增強，中國地區影響力提升，在地區安全事務中的積極作用不斷得到增強。在總體上，睦鄰友好互利合作是地區國家對華關係的主流，中國地區環境總體有利向好，自身地緣優勢正在逐步發揮出來。如南海局勢出現一定程度的緩和，沒有發生嚴重動蕩，中菲、中越關係也發生積極變化，當然這與相關國家共同努力緊密相關，也與中美兩個大國在南海已達成某種戰略平衡有很大關係。同時也必須看到，受歷史經歷、領土與海洋權益爭端、域外大國因素等影響，一些國家對華依然存有疑慮和擔憂，奉行大國平衡戰略，配合甚至拉攏美國、印度等大國加強在地區的軍事存在，對華實施制衡。這為大國在中國周邊設棋布子、實施戰略圍堵以及通過炒作地區爭端施加壓力提供了條件，中國地區安全形勢更加複雜。所謂「印太戰略」就可視為美國聯盟體系的拓展，防範中國的意味十分明顯。中國如何有效經略周邊破解周邊安全難題面臨重大挑戰。

圓滿完成亞丁灣、索馬利亞海域護航任務的中國海軍第二十批護航編隊（右）與第二十一批護航編隊分航，駛離亞丁灣海域開始執行環球訪問任務（2015年8月23日攝）。

實際上，中國發展與變革本身就構成國際變局的重要組成部分，日益強大且與時俱進的中國是維護國際安全和促進世界繁榮的重要力量，而變化的世界也需要中國更多的創造和貢獻。近年來，中國同世界許多國家的關係取得了重大進展，經貿聯繫更加緊密，互動空前密切。尤其是地區和周邊國家從中國快速發展中得到了實實在在的好處，對中國發展的依賴穩步上升。即使個別國家一時出現對華疏遠、甚至與華對抗的傾向，對此依然可以剛柔相濟，合作震懾並舉，綜合運用政治、經濟、外交和軍事手段將其拉回到穩定發展的軌道。問題在於，日漸強大的綜合國力和地區影響力還未能充分轉化為地區國家的對華向心力，地區政策中軟實力的運用還不足以讓更多國家信服，而硬的一面所發揮的威懾作用也不是那麼有效。如何更有效地運用國家實力和地區影響力破解周邊安全困局、構築牢固周邊安全依託，是當前也是未來較長時期需要解決的重大課題。

世界範圍大和平小戰爭的總體態勢得以維持，全球戰略穩定的基礎難以動搖

到處充滿動蕩和衝突，卻又能夠保持全局的基本穩定，世界範圍這種「大和平小戰爭」的總體態勢得以維持。國際安全形勢雖然面臨諸多變數，但全球戰略穩定的基礎難以受到根本動搖。

近來的局勢發展證明，一些基礎性因素仍在發揮作用，且有進一步發展之勢，有利於維護全球戰略穩定。第一，以熱核武器恐怖平衡為基礎的大國戰略穩定繼續發揮作用。而且，防擴散實際已經成為有關大國的共同關切，大國協調的空間有條件進一步拓展。第二，新的安全空間和領域的雙重效應。一方面，國際競爭向網路空間、太空及深海等領域延伸；另一方面，這些空間和領域具有特殊性，沒有哪一個國家能夠完全控制，也將成為國際合作的新空間和國際安全治理的新領域。第三，非傳統安全威脅複雜嚴峻，沒有更為廣泛的國際協作，就不可能有效應對和化解。預防和應對恐怖主義網路的擴散就是各國共同的安全需要。第四，新技術創新為經濟社會發展提供重要推力。這是一種利益增量，也是國際競爭中取得優勢的關鍵，主要依賴於國家治理水平的提升才能獲得。第五，難以削弱且仍在強化的跨國跨區域聯繫，無疑也制約著大國關係出現嚴重的失衡和衝突。

全球戰略穩定在國際體系變遷過程中的積極效應不可替代，對維護國際安全意義重大。但不可忽視，維持戰略穩定也面臨一些嚴峻挑戰。威脅主要來自以下兩個方面，一是在國際變局中大國可能出現的失向感及戰略盲動，二是國際體系在變遷過程中可能出現的系統性失效。而一些國際安全關鍵節點的失控有可能引發和放大這兩種傾向，中東局勢發展中潛藏著巨大安全風險，朝鮮半島方向也可能出現重大危機。半島問題在本質上是從持續至今的停戰協定確立的安全結構向一個新的更具包容性和可持續的安全架構的過渡和轉變，涉及半島國家、大國博弈、中美競爭等諸多方面，是東北亞地區安全治理的結構性難題。在轉變的過程中可能出現動蕩和危機，朝核危機就是這種轉換過程中的一個副產品，也是一個伴隨性現象。如何能使東北亞局勢發展納入可預期軌道和進程，考驗著相關國家，也構成國際安全局勢發展一個重要風向標。