美國制度缺陷讓特朗普鑽了大空子

2017年執政第一年，特朗普（Donald Trump）就觸碰了三權制衡的所有機關，但都沒有被確證違憲違法。從移民行政令在最高法院遭遇的坎坷，到「通俄門」調查的有序推進，都可以看出三權制衡體系的有效運作。即便如此，美國制度在權力設計上的一些空白或灰色地帶，讓特朗普這種不合格的執政者有機可乘，坐滿了一年。

美國國父們在討論和制定《憲法》時，都想建立一個強大且獨立的行政體系，但又怕照搬大英帝國君主立憲體制，導致總統變成帝王，所以設計了立法和司法上對總統的制衡。但是，行政體系當中總統個人及職位權力的演變以及國會兩黨的極化鬥爭，導致國會一端的制衡力度大大削弱。小布希（George W. Bush）和奧巴馬（Barack Obama）都被反對黨批為「帝王總統」，特朗普被冠以「威權主義」或「獨裁者」的標籤，其實也反映了這一點。

總統的「規矩」問題

美國《憲法》只界定了總統的職位權力，比如簽署法律、發動戰爭、赦免罪罰等，但沒有規定總統該如何執政，或者總統應該具備什麼樣的性格、能力、世界觀和領導技巧等。美國至今並沒有一整套權威的總統「行為準則」參考。只有當準則或規矩被破壞，才會引起媒體和公眾的注意和爭論。

曾效力於前總統里根（Ronald Reagon）和布希家族、現任美國倫理與公共政策中心（EPPC）高級研究員的維納（Peter Wehner）在特朗普就職後第一天便斷言，特朗普不太容易受傳統、常規的束縛，甚至不受法律和憲法的約束。的確如此。從特朗普一年來的執政表現來看，他對白宮運作所知不多。尤其是他攻擊法院、媒體、國會和情報體系，無端指控前總統竊聽，干涉司法調查，多次觸碰美國憲政危機的紅線。

歷史上挑戰三權分立、引發憲政危機的案例很多。比如， 羅斯福（Franklin Roosevelt）1936年連任後，曾破例提出「法院填塞計劃」，規定總統有權替換任何超過70歲的但沒有退休意願的聯邦法官，包括最高法院法官。羅斯福希望將高法大法官人數從9人增加到15人，以此控制最高法院，助推「新政」。但這一努力最終失敗，至今被人唾棄。

不過，總統打破常規、立新規優勢並非完全是壞事。傑弗遜（Thomas Jefferson）上台後，曾拒絕延續華盛頓（George Washington）和亞當斯（John Adams）執政時期到國會發表國情咨文的做法。傑弗遜認為，這種做法有點照搬英國國王在議會發表演說。所以，在傑弗遜執政之後的110年里，美國總統都是以書面形式向國會遞交國情咨文，直到威爾遜（Woodrow Wilson）總統在1913年前往國會山發表國情咨文，並延續至今。

今年12月18日，特朗普通過演講公布《國家安全戰略》的方式，也打破傳統。此前從未有總統以演講的形式公布。另外，特朗普專註於打造軍人內閣、施行推特執政，並在內部強調忠誠度優先，清理白宮內鬼，也算是特朗普立規矩的體現。

但是，特朗普並不完全是為了破舊立新，很多情況下，規矩或傳統，在他不知情的情況下，就已經被打破。喬治·奧威爾在《1984》中的名言「無知就是力量」最適合特朗普。特朗普完全是依靠自己的任性在執政。而且，特朗普以非敵即友的世界觀看待盟邦，對性醜聞指控不屑一顧，甚至公開支持同樣受性醜聞指控的參議員候選人，以及架空幕僚、嘲笑殘疾人，挑起內外對立，也讓美國國家及總統的形象大打折扣。

普林斯頓大學政治學教授格林斯坦（Fred I. Greenstein）是研究美國總統的名家。在他看來，特朗普打破規矩的做法，似乎更源於「低情商」的表現，也就是說特朗普缺乏情感的控制力，很容易被自己的暴脾氣所左右，且極其好面子，喜歡大場面，善變且叛逆，從而危害自己的總統領導風格和領導力。

國會制衡力度最弱

面對這樣一個不注重傳統、不講「規矩」甚至毫無道德標準的總統，美國國會的制衡是存在的。比如，國會通過法案制裁俄羅斯，限制特朗普改善對俄關係；國會兩院的情報和司法委員會推進通俄們調查；共和黨建制派議員施壓和保全司法部長塞申斯（Jeff Sessions）等，都體現出了國會共和黨人對特朗普的不信任。12月末，共和人開始施壓特朗普最好不要開除「通俄門」特別檢察官穆勒（Robert S. Mueller III）也是潛在制衡的體現。

但是，這種制衡對特朗普來說，明顯不夠。

為了推翻或扭轉奧巴馬民主黨政府時期的內政外交政策，共和黨人對特朗普出格違規的言行採取了沉默、妥協與遷就的姿態。特朗普在聯邦法院填補了12名保守派法官，並通過稅改部分廢除奧巴馬醫改，都是共和黨人多年來夢寐以求的結果。但是，據美國全國廣播公司（NBC）和《華爾街日報》12月公布的民調顯示，美國民眾對稅改法案的支持率僅有24%，廢除奧巴馬醫改的支持率則只有17%。

可以看出，共和黨2017年掌握白宮和國會權力以來，依然在按照自己的思路和理念，推行自己認為正確且可行的解決方案。

1.5萬億美元的稅改法案通過後，美國眾議院多數黨領袖麥康奈爾（Mitch McConnell，R-KY）表揚特朗普總統，甚至說自己開始喜歡推特執政了。想當初，特朗普曾在廢除奧巴馬醫改失敗後，將問題直接追究於麥康奈爾及眾議院議長瑞恩（Paul Ryan，R-WI），現如今被特朗普在稅改通過後一句「大家都玩得很開心」（we had fun）大而化之，這鮮明體現了共和黨和特朗普之間關係「共生關係」

這種彼此利用和依賴的關係還體現在其他方面。為了讓「通俄門」調查不影響國會稅改、廢除奧巴馬醫改等重大議程，共和黨議員也在竭力替特朗普「發聲」。不少共和黨人認為，「通俄門」就是民主黨當中的親希拉里勢力作祟，或者如特朗普所說，就是國會和情報界自由派分子對他的「政治迫害」。共和黨人對特朗普的這種「政治庇護」，反過來也激化了同民主黨人的關係，進而引發兩黨在多個議題層面的對立，進而使得加重國會少產，導致制衡力度大大下降。

另外，國會對特朗普執政過程中的裙帶關係、商業聯繫，也束手無策，主要是《憲法》和國會法律對這種利益衝突沒有明確的界定，沒有具體的司法強制執行舉措。

共和黨依然在重複民主黨主政時的「黨爭」，這種黨爭不可能消除。詹姆斯·麥迪遜（James Madison)在《聯邦黨人文集》中提到，「被啟蒙政治家（the Enlightened statesmen)不總是大權在握，身處領導地位」，就已預料到黨爭的長期存在，所以才有權力約束的必要性。

特朗普絕非一名被啟蒙者，更不是一位政治家。他執政背後所反映出的制度缺陷，單靠修改憲法是無法修補的，更何況現在裂化政治氛圍不可能達成修憲共識。美國現在亟待一次制度改革，這不但需要有魄力的總統，更需要有膽識的議員領袖，展現改革和協作的政治意願，一步步修補社會、政治和制度裂痕。

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