盟旗制：清朝經略蒙古地區的重要制度
中國的邊疆是統一多民族中國的重要組成部分。在中國悠久的歷史中，邊疆地區始終深刻地參與到國家的建構當中；歷朝歷代政府都高度重視邊疆的經營與治理，維護國家統一與邊疆的發展。
邊疆既是一條線，也是一塊地；是國家安危所系，是中華生命活力的來源之一，更是各民族交往交流交融的家園。中國的歷朝歷代經營邊疆的歷史，也是各族人民捍衛邊疆、建設國家的歷史。正是在疆域的形成、發展、互動、互相成就的歷史進程中，形成了中華民族共同體。
中國歷代政府在邊疆治理方面發展出了深刻的政治智慧和治理經驗，這些都成為了現代中國可以借鑒的歷史資源。梳理歷史上的疆域治理過程，是對歷史的回顧、對歷史經驗的總結、對邊疆卓越貢獻的再現，更有著啟迪今天的意義。
本期推出「中華民族共同體視域下的疆域治理」系列文章之《盟旗制：清朝經略蒙古地區的重要制度》
盟旗制度是基於成吉思汗創立的蒙古「萬戶制」與蒙古的習慣制度「會盟制」，並結合清代的八旗制度形成的一種政治制度，是清朝初期統治者為籠絡、拉攏蒙古各部而實施的有效統治策略，清順治時期開始逐步成為蒙古地區普遍實施的政治制度。據相關研究，清代外藩蒙古會盟形成於皇太極時期，於順治時期發展成為分六處會盟的初步制度，亦成為後來內扎薩克蒙古六盟的雛形。康熙年間會盟制度被推行於漠北喀爾喀，雍正、乾隆年間又被推行於青海、新疆蒙古各部。
郎世寧《萬樹園賜宴圖》
一、盟旗制度是清朝廷對蒙古地區「因俗而治」的體現
蒙古「萬戶制」是適合封建游牧帝國的軍事組織制度，以百戶、千戶到萬戶這樣的層級結構，能夠適應快速凝聚與分散的游牧部落和家庭組織模式，並不會嚴重影響日常的單獨的游牧生產生活。因為游牧生產方式的最大特點就是獨立地放養畜群，特別是馬群，畜群相距太近或者畜群太大，都會增加相互間的競爭，從而導致畜群質量、數量下降，最終導致經濟收益下降。但另一方面，規模較小或者相對孤立的游牧部落容易受到其他部落的攻擊，這也是古代蒙古草原上經常發生劫掠和部落戰爭的原因。所以，流動的草場和游牧邊界是幾千年來游牧經濟的「矛盾統一體」：這種生產方式需要相對廣闊、自由的空間，但又不能完全孤立單幹；游牧組織的規模受制於牧地和畜群，但人口和馬匹的數量是其決定因素；游牧生產方式的產品足以滿足生存需要，但要提高生存質量卻需要進行跨行業產品交換。因此，出現強大的封建游牧帝國是蒙古草原游牧經濟發展到成吉思汗時代的必然要求：儘可能地擴大游牧邊界，同時明確每個游牧單位的層級管理制度，並明確各管理層級的犒賞數量和獲取戰利品的權利。
正是蒙古帝國時代的「萬戶長」制度爆發出的巨大戰鬥力寫就了一部「世界征服史」。前蘇聯的蒙古學家符拉基米爾佐夫在《蒙古社會制度史》中也認為：「在成吉思汗帝國的這些基本單位即『千戶』形成之際，蒙古氏族、部落分支和部落的這種混合，對氏族制度是有十分重大影響的，氏族制度因此不可避免地要發生劇烈的變化與消失。」那些大的氏族部落被分解，如塔塔爾、蔑爾乞惕、乃蠻等部。這是蒙古這個封建游牧帝國強大的制度原因，也是封建集權制度之於氏族部落制度的進步性所在。
明代，蒙古政治制度趨於分裂和倒退，雖然經過幾次統一戰爭，但到建州女真興起之時，蒙古地區以族姓為代表的部落制度卻重新佔據了統治地位，內部爭鬥和分裂加重。在此種情況下，後金政權對蒙古各部採取軟硬兼施、各個擊破的策略，蒙古諸部歸附並接受盟旗制度就是必然。
「八旗制」與蒙古「萬戶制」既有聯繫又有區別。從時間上講，「八旗制」的創建本就深受蒙古「萬戶制」影響，「八旗」是基於人口和兵丁構成不同旗色下的軍事政治組織，這種類型的組織結構本質上是游牧生產方式的自然結果，源於圍獵過程中在不同旗色指揮下有效組織各類人馬各司其職、各盡其能的生產活動。儘管滿族不完全是游牧民族，但當時滿族深受蒙古文化影響，滿族貴族大多會說蒙古語言，這使得他們深刻地感受到了蒙古人的戰鬥力和號召力。史載努爾哈赤曾言：「蒙古與吾兩國，語言異而受服制、各項風習皆似一國。」（《滿文老檔》太祖卷13，四年十月記事）
從地緣關係上講，蒙古「萬戶制」普遍推廣的根本原因在於軍事需要，在長年戰爭和地域不斷擴大的情況下，「萬戶制」讓部落民眾失去了對中央集權的崇拜，轉而尋求部落內部的安全性。而八旗既是軍事組織，更是政治組織，從努爾哈赤肇始「八王共治」，到後來八旗呈「幾何級數」進行結構演變，完全符合政治體制的延展性。比如八旗的每一旗下，隨著人口和兵丁的增加，又分為蒙古八旗和漢軍八旗，添為二十四旗。這一設置克服了地域限制，實現了政治結構的普遍適用性。從制度上講，八旗由基層組織「牛錄」演化為更大規模的「固山牛錄」，再發展到「旗制」，有一個制度演化過程，這是清朝早期統治者對滿族自身的政治實踐與周邊其他民族治理經驗的總結，但並沒有把這種制度在所有統治地方推廣實施。比如，在蒙古地區推行「盟旗制」，在新疆實施「伯克制」，在西南少數民族地區承續「土司制」。「因俗而治」自順治帝開始就是一個明確的國策，這也是滿族作為一個北方少數民族入主中原並穩固統治的必備之策。
二、盟旗制度的實施與影響
任何歷史重大事件的出現都不是巧合，而是歷史轉折點的聚合。蒙古地區經北元逐步走向分裂，其內部的部落制分割日趨嚴重，難以形成統一的勢力。然而，藏傳佛教的傳播，在政治上維繫了蒙古民族的精神認同，在文化上維持了蒙古民族的傳統精神內核。此時，後金政權的強勢出現首先對蒙古東部地區產生影響，滿族統治集團也充分意識到必須依靠蒙古勢力才能實現逐鹿中原的夢想。
早期的清朝廷就對蒙古社會有準確而深刻的認識。據清太祖言：「蒙古之人，猶此云然，雲合則致雨，蒙古各部落，合則成兵，其散猶雨收雲止也。」（《東華錄》天命四）因此，清朝廷充分利用「分而治之」的治理制度並採取控制「活佛轉世」的宗教策略，又在聯姻和身份待遇方面給予蒙古貴族極高禮遇，既契合了蒙古部落因內鬥導致離散的社會態勢，又滿足了「同宗同教」的認同意識，成功促使蒙古各部落先後歸順清朝廷。
「會盟」制度原本是蒙古各部首領會盟議決大事的習慣制度，清代又進一步演化成為清朝廷治理蒙古地區的重要政治制度，曾被稱為「忽里台」和「楚固蘭」。明代，蒙古地區群龍無首，「會盟」有形無實。1629年，科爾沁部土謝圖汗表示順從之後，清太宗皇太極借勢派遣大臣與科爾沁10旗會盟，議定和頒布了有關出征、驛遞及審案等方面的事宜。這是史料記載的清朝廷主導下的蒙地部落的正式會盟。此次會盟還以立法的方式規定了會盟的時間、地點及其職責。據蒙古史學家達力扎布的研究，「鑒於蒙古各部居住分散，後金（清朝）沿用蒙古原有的楚固蘭形式，通過派遣大臣與各部首領集會處理政務，如頒布詔令、議定法規、比丁、審理案件等，清代稱之為會盟」。在清王朝定都北京前，清朝廷與歸順的蒙古各部進行了三處會盟並議定每三年會盟一次，即是後來的哲里木盟、昭烏達盟、卓索圖盟的雛形。還規定了外藩接待欽差大臣的禮儀、會盟地點和盟長的選派事宜，規定會盟由大臣主持，處理外藩蒙古各項事務。清太宗時期，會盟制度已初步形成，但由於此時戰事頻繁，會盟的時間和地點沒有固定。順治十二年（1655年）七月初十的《理藩院尚書沙吉達喇等題請察哈爾等十一旗於固倫額附阿布鼐處會盟本》，又提出了三處會盟，即後來的錫林郭勒盟、伊克昭盟、烏蘭察布盟。察哈爾蒙古部始終單獨會盟。康熙三十年（1691年），喀爾喀蒙古部來歸，清朝廷令歸順的蒙古各部會盟於多倫諾爾。乾隆十五年（1750年）起，會盟一般由盟長主持，中央政府不派遣欽差大臣前往。
清代外藩蒙古會盟制度形成於皇太極時期，於順治時期形成分六處會盟的初步制度，亦成為後來內扎薩克蒙古六盟的雛形。此時會盟制度還未成為一種行政建置。康熙年間會盟制度被推行於漠北喀爾喀，雍正和乾隆年間又被推行於青海、新疆的蒙古各部。
會盟制度作為盟旗制度這樣一個政治制度體系的重要一環，其影響主要有四個方面。
其一，通過會盟，清統治者有了一個「鐵杆盟友」。滿蒙結盟是滿族能夠入主中原、建立清王朝的必要條件。在人口、軍事實力、後方資源和領土面積這幾個方面，正是由於蒙古人的加入，才使清政權登上中國歷史舞台。但是，如何使「散雲匯聚成雨」，如何使離散的蒙古各部落在凝聚的同時又能服從清朝廷，這無疑是擺在努爾哈赤及後繼者們面前的一個巨大難題。從哪裡入手開啟滿蒙結盟？顯然，會盟是最佳選擇。一是契合了滿蒙「同根同源」說，這種政治策略和施政方式是能讓蒙古人完全接受的；二是滿足了歸順的蒙古部落要求內部統一的訴求，蒙古部落歸順清朝廷就是要獲得安全和利益保障，會盟後，盟內各部落不得反悔，盟外有清中央政權提供保護；三是會盟制定了各項規定和條例，組織比丁（「比丁」即查核人口之制），審結案件，調解牧界糾紛，使加入會盟的各部得到整備，獲得內部的歸屬感和安全感。
其二，早期推廣和編製旗制，並最終形成盟旗制度。會盟的一個重要職責就是給盟內各族姓部落編製旗制。依照八旗制度，在外藩蒙古編製扎薩克旗，這是清朝統治者把歸附的蒙古部落作為「一家人」看待的做法。蒙古各部落在成吉思汗時代至元王朝時期已形成編製，多按照王公、貴族的封地名稱進行冠名，也有以世傳族姓冠名的，還有依照地理位置和特徵冠名的。清統治者在早期會盟中，將這些部落組織以編製扎薩克旗的方式固定在「盟」下，旗內原來的王公貴族台吉均領受相應的扎薩克官職或者封賞，早期選出的臨時盟長被稱為「大扎薩克」，後來逐步被指定和承繼下來，這就是盟旗制度。
盟旗制度之所以能順利推行在於多個因素。一是蒙古部落的既有結構幾乎是自然而然地接受了盟旗制，王公貴族階層的利益得到了保障，提高了社會調動效率；二是蒙古上層通過快速與滿族上層形成聯姻網路，直接進入了統治集團，因此，盟旗制度把滿蒙集團聯繫起來；三是旗的編製特點和管理方式適應蒙古民眾的游牧生產特點，他們習慣來自部族內部「縱向的」律令和管轄。
其三，盟旗制度維護的是滿蒙統治集團的利益，因而，兩個民族的利益便成為合作與矛盾的交匯點。一是早期蒙古統治階級基本把清王朝的利益認同為自己的利益，所以竭盡全力支持清王朝統一全國，平定叛亂。再則，很多蒙古王公貴族子弟通過聯姻進入統治集團，當然聽命於朝廷。二是當所轄旗遭遇不公對待或利益分配不均時，盟往往會把矛盾推到中央，或者所轄旗直接訴諸於理藩院。理藩院的出現就是避免蒙古地區出現的矛盾衝突上升為兩個民族的矛盾衝突，力圖將之控制在民族內部解決。也就是說，一些盟不能很好地解決旗之間和旗內部的矛盾，因為「盟長」本身也來自於一個「大旗」，這導致盟的政治地位本身是虛弱的。或者說，盟介於中央和旗之間，其作用是上傳下達、組織兵丁、審結案件等，並不具備內地行省的權利和施政力度。這就是為什麼在清代後期，盟的行政作用和管理力度幾盡喪失，真正有盟長權威的大扎薩克少之又少，而旗的行政和管理職能依然存在。
其四，蒙地放墾與移民實邊的結果是農耕定居人口增加，農耕定居人口增加的結果就是實行縣制，縣制與旗制出現衝突就是必然。清朝晚期蒙地放墾依然始於最早歸順清王朝的那些旗地，因為這些旗的王公扎薩克與朝廷的關係依然密切，且旗地距農耕區較近。蒙地放墾在一定程度上引發了牧民和農民之間的矛盾加劇。
三、盟旗制度的特徵與發展
蒙古封建游牧制度在清代表現為盟旗制，它的出現有其自身歷史發展的必然性。蒙古封建游牧制度本身要求不斷擴大統治地域，同時分割中央統一的權力。然而，在同一封建部落內部卻要求建立強大的汗權。這種局部強權統治和擴大統治地域的本能，必然造成統一和割據的局面交替出現，數千年以來亞洲內陸草原各種各類帝國輪番上演就是封建游牧制度內在矛盾的必然表現。這些封建游牧帝國的周邊文明直接或間接地影響帝國的前途和發展。因為單純的游牧生產方式難以積累大量財富、繁衍人口，必須依靠外部交換和軍事掠奪來積累財富。游牧經濟向更深的草原退縮，就是交叉地帶的游牧人口不斷定居、其他生產方式不斷出現的結果。明末清初的蒙古草原就處在這樣一個時代轉折關口，蒙古民族正需要一個自我革新的歷史過程，清王朝的建立給蒙古民族送來了「鎮痛劑」，「盟旗制」的相對獨立和自治性質也是蒙古民族的自身需求。
與八旗制度相比較，盟旗制度的基本特徵主要有三點：
一是「盟」源於蒙古「各部會盟」，這個制度性安排被清初的統治者加以運用，在「盟」的框架下吸收八旗的制度性建制，逐步形成「盟旗制」。「盟」的制度作用主要是實現蒙古傳統政治意義上的「會盟」，把會盟逐步固定下來。清朝廷任命盟級官僚管理機構也是為了照顧蒙古世襲家族的政治影響力，特別是依照歸順滿族統治集團的時間早晚、歸順途徑，通過建旗或者設置直屬旗的方式來區別遠近輕重。
二是蒙地「旗」的規模大小不一，且是由原本的部落地域和人口規模所決定的。因此，盟和旗之間的轄屬關係非常複雜，經常變動。還曾由於王公台吉參與叛亂而受罰，導致旗被撤銷，如康熙十四年（1675年），察哈爾旗被撤銷。因此，在旗之上建立盟一級的治理機構，可以穩定和鞏固各部落的相對獨立，便於中央政府的治理。
三是八旗制度主要起源於軍事建制，各層級人員和轄屬關係明確，人員出身和組織結構密切相關，入關後，其軍事和駐防功能得到進一步強化。從政治、軍事和制度角度而言，八旗都是不可能被撤銷的。而「盟旗制」被蒙古地區逐步適應並全面接受是清朝統治者採取「因俗而治」策略的典範。蒙古各部落經過長期分化和內部戰亂，分割統治是最適合當時狀況的制度安排，蒙古各部先後歸順清朝廷就是證明。因此，與八旗制度相比，盟旗制度可以說是清代蒙古社會發展的必然結果。
盟旗制雖然適應了清代蒙古各部落要求分割和穩定的局面，但是，當清朝廷開始移民實邊，盟旗制就面臨來自兩種生產方式和兩種治理制度的挑戰。首先是在游牧與農耕相接壤的邊緣地域，游牧生產效益被農耕生產逐步取代。據日本蒙古史學家山田茂的研究，「在明代，蒙古西南部已有漢人從事農耕，以農產品供應游牧社會，在生活資料方面起了重大作用」。除了土地出讓的價值外，土地本身產出和承載人口證明了這一點。但是，這導致游牧的蒙古族與外來的定居農耕人口發生衝突，蒙古部落內部也發生衝突。所以，從天聰三年（1629年）會盟就劃定了旗界，到順治十二年（1655年）又實施了「蒙地封禁」政策。然而，始終存在的並逐漸公開的移民實邊，對旗地產生衝擊，農耕生產方式帶來的人口變化和城鎮的出現，讓游牧生產方式退向不適合農耕的草原深處。其次，農耕定居人口增加使旗的治理功能遭遇挑戰，於是，制度衝突體現在「設廳置縣」與盟旗的管理職能之間。「廳縣」處理農耕定居人口的事件，「盟旗」處理游牧蒙古人口的事件，盟旗管理機構的職能受到削弱。清末，在蒙古人發現盟旗制度形同虛設、清王朝的統治大勢已去的情況下，他們開始尋求擺脫封建統治、掌握民族自身命運的途徑。此後，內蒙古人民選擇了中國共產黨，革命成功後，盟旗制度也就成為內蒙古地區實施區域自治制度的基本建制單位。
四、對盟旗制度的反思
關於盟旗制度的歷史作用，上述觀點只是掛一漏萬，也有別於通常的歷史研究。台灣蒙古史學者張韜在《蒙古問題新認識》（1968年）一書中，言及「滿清對蒙政策的檢討」，他提出清朝對蒙政策的成就在於：「確立盟制，統一政令。北疆地區遼闊，蒙胞的部落又特別多，因系游牧習性，遷徙不定。又因利害衝突，造成相互殘殺，爭戰不已。自清聖主於1691年駕幸多倫，大事會盟以後，外蒙各部的可汗，均被封為王、公、貝勒等爵位，聖主並仿照內蒙的參佐制度，編審壯丁。而滿州八旗制度，乃在蒙疆普遍推行。隨使散漫的游牧部族，有了統一的固定編製，對於蒙區政令統一，也是極大的貢獻。」他的觀點今天看來依然合適。
筆者認為，基於上文對盟旗制度的分析，可以從三方面理解這一邊疆政治制度的特殊意義。
首先，必須充分認識清朝的少數民族政權的性質與貢獻，這是理解很多問題的根源。清朝廷在處理與北方少數民族的關係方面有特別的優勢，集中體現在滿蒙關係上，而滿蒙關係又決定了蒙藏民族格局，也主導了新疆各民族的關係。因此，滿蒙關係是解開當時民族矛盾的一把鑰匙。早期清朝統治者對爭取蒙古族結成同盟關係有充分而清醒的認識，除了宣揚「同根同源」外，在政治制度上以盟旗制度籠絡歸順的蒙古各部，順應了當時蒙古民族的部落關係與民眾所望。
其次，推動和實施盟旗制源於最高統治集團的指令與任命，依然是「縱向治理」關係，但關鍵在於，會盟所要完成的任務是由蒙古王公貴族扎薩克共同協商議定的，後期會盟的核心任務是註冊比丁和操練軍隊。將蒙古強大的軍事實力始終保持在備戰狀態，既滿足了統治階級的利益，也適應了蒙古民族的社會特徵。清中後期，新軍出現，蒙古軍隊的實力在滿蒙關係中的權重下降，漢臣力量在朝政中居主導地位，滿蒙關係出現不平衡。這是一種由客觀事實引導的發展趨勢，滿族統治者事實上處於被動方，漢臣集團逐步成為決定事態發展方向的勢力，蒙古族也在被動中尋找出路。很多問題原本屬於習俗範疇，但清後期施行政治制度的僵硬教條將其引向了政治對立。
其三，盟旗制的作用主要體現在「旗」，這是一種軍事備戰組織制度。旗下最基層組織是每10個旗丁分1組，凡男子18歲以上60歲以下者為適齡旗丁，即被納入名冊，每3個旗丁發給1套馬甲（軍服），如遇征戰調遣，2旗丁參加調遣，1旗丁留在家中負責承擔旗丁的家庭責任。每10旗丁設1「牛錄額真」，類似班長；30個班編為1佐領，為1「牛錄」；每5個佐領設一個參領「甲喇額真」；5個「甲喇額真」設1個「固山額真」，並設2個「梅勒額真」輔助，由此形成類似班、營、團、師的結構。據張韜在《蒙古問題新認識》中的研究，清王朝在內、外蒙古共編製197個旗，接近200個師的可動員兵力，這絕對是盟旗制的主要作用。
但同時也要看到，清朝時，蒙古地區長期施行旗制對蒙古民眾的生產和生活產生了長遠影響。一是大量蒙古男性以出家當喇嘛為途徑脫離旗丁身份，這也造成男丁缺乏，客觀上助推寺院形成了較大規模和影響。二是無論是成為旗丁還是出家，都是對男性勞動力的直接佔有，剝奪了有效勞動力數量，導致蒙古社會生產凋敝、人口下降。三是盟旗制封賞的盟級官員和旗級官員，事實上都處在國家制度結構中的低級階層，僅在蒙古地區封閉和保守的範圍內，他們還是王公貴族貝勒，但在整個國家的統治格局中，蒙古上層的地位不斷下降，這激發了蒙古各階層保守傾向的發展趨勢。而反對放墾和移民，實質上也是對清統治階層的不滿，是將盟旗制度視為了蒙古民族利益的象徵，其根本的癥結並不在盟旗制度，而在於民族利益是否得到保障。
完
【作者系中央民族大學民族學與社會學學院教授。本文系國家社科基金重點項目「中國邊疆學原理研究」（項目號：AZD0019）的階段性成果。】
文字來源：中國民族報
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