漢唐宋明清之政府組織——《中國歷代政治得失》筆記
這是一篇讀書筆記，整理自錢穆先生所著的《中國歷代政治得失》一書。
原書講述了中國古代歷代政治制度的四個範疇，即政府組織、考試和選舉、經濟制度（田賦）、國防和兵役制度，此處只整理出政府組織之要點。
一 漢代
（一）皇室與政府
兩大主題：1、皇室和政府的職權劃分，2、中央與地方的職權劃分
這兩大主題是中國古代政治的一貫主題
皇權和相權
皇帝：國家的元首，象徵國家之統一
宰相：政府的領袖，負政治上一切實際的責任
秦始皇統一天下，封建制郡縣制
化家為國，家務政務
宰相：家的管家政府的領袖
（二）中央政府：三公九卿制
三公
丞相：文官首長，管行政（最高行政長官）
太尉：武官首長，管軍事（除軍事外，不聞其他政事）
御史大夫：掌監察，輔助丞相來監察一切政治設施（包括政府和皇室的），是副丞相，隸屬於丞相
御史中丞：是御史大夫的副官，管皇室的一切事，隸屬於御史大夫
（凡具「中」字的官，都指駐在皇宮的）
九卿——隸屬於丞相
（官位是二千石，又稱「中二千石」，因他們都是中央政府里的二千石，以示別於郡太守地方行政首長之二千石而名）
1.太常：管祭祀祖先鬼神，監管教育（因為古代學術都是在太廟的）
2.光祿勛：閽，門房
3.衛尉：掌門衛屯兵，是一個武職，即皇室的衛兵司令（當時凡屬軍事方面的官都稱「尉」）
4.太僕：皇帝的車夫
5.廷尉：掌法
6.大鴻臚：管交際，相當於外交部
7.宗正：管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚
8.大司農：管政府經濟，管田賦收入（為大宗收入），其收入支銷國家公費
9.少府：管皇室經濟，管工商稅收，為皇室私用
（三）地方政府
漢代的地方政府，共分兩級：郡，縣
全國100+個郡，1100-1400個縣
中國歷史上的地方政府以「縣」為單位，至今未變
漢代郡的長官叫「太守」，地位與九卿平等，也是二千石
郡太守調到中央可做九卿，再進一級可當三公；九卿放出來也做郡太守
漢代官級分得少，升轉極靈活
「兩漢吏治」，永為後世稱美
（四）中央與地方之關係
上計——每郡每年要向中央上計簿，「計簿」是各項統計表冊，即地方的行政成績
刺史：中央特派到地方來調查的官員
全國分13個調查區，每區派一個刺史
刺史是小官，原始官俸只有六百石
侍御史：15個，專事彈劾中央及皇宮裡的一切事情
刺史+侍御史，隸屬於御史大夫
二 唐代
（一）唐漢相權之比較
相權的變動
漢之「領袖制」唐之「委員制」
東漢之後，宰相職權被皇帝奪去，皇帝把他的私屬像中書、門下、尚書之類來代行政府宰相的職權
唐代把以前宰相職權正式分配給三省，亦即把以前皇室濫用之權重交還政府
（二）三省
中書省：主發令；中書省擬定，皇帝下勅最高命令/詔書（中書令，中書侍郎，中書舍人）
門下省：對詔書加予覆核，即副署權（門下侍中，門下侍郎，給事中）
尚書省：執行（尚書令，尚書左僕射及右僕射）
中國政治上的傳統觀念，對以一件事之從違抉擇，往往不如西方所謂民主精神那樣取決於多數
中國人的傳統，常取決於賢人
春秋時即有「賢均從眾」之說：那一人賢，就採納那一人的意見；假若雙方均賢，則再來取決於多數
「賢」屬質，「眾」屬量，中國傳統重質不重量
（三）中央最高機構——政事堂
政事堂：中書省和門下省舉行聯席會議，中書、門下兩省長官及侍郎皆出席；中書、門下始稱真宰相
尚書左右僕射若得兼銜「同中書門下平章事」及「參知政事」等名，即得出席政事堂會議
唐制除三省長官外，也有其他較低級官員而得附「參知機務」或「同三品平章事」等職銜的，如是亦得參與政事堂會議
政事堂開會時有一主席，稱為「執筆」，記錄討論結果；這是唐代的宰相一職，採用委員制中的「首席」來代替領袖制
（四）尚書省與六部
尚書省是政府里最高最大的行政機構，共分六部
此六部制度，自唐至清末，推行了一千多年
吏部：掌人事及任用之權（五品以上官，由宰相決定，吏部可以提名，五品以下官，宰相不過問，全由吏部依法任用）
戶部：掌民政、戶口等
禮部：掌宗教、教育等
兵部：掌軍事
刑部：掌司法
工部：掌建設
六部比於九卿
漢代九卿，就名義論，只是辦理皇室內廷的家務官；唐代始正式有六部尚書，顯然成為管理國家政務的機構，不像漢代只似皇帝的侍從
無論從體制講，從觀念講，都是一大進步
尚書省的總辦公廳名為「都堂」，兩旁為左右兩廂
左：吏部，戶部，禮部——左僕射分領
右：兵部，刑部，工部——右僕射分領
每部分四司，六部共24司。每部之第一司為本司，如吏部之第一司為「吏部司」，其餘各司各有名稱
尚書省各部主管，上午在都堂集體辦公，遇事易於洽商；下午各歸本部分別辦公
如有「參知政務」或「同平章事」銜者，可去政事堂出席最高政事會議
中國歷史上關於政治制度有兩大名著
一為《周禮》：先秦時代人之「烏托邦」，系一種理想政府組織之描寫
一為《唐六典》：是唐代實際的行政法規，為唐代政府所真實遵循，雖富理想，已成事實
（五）地方政府
中央政府：唐代 好於 漢代
地方政府：唐代 不如 漢代
唐代已漸漸中央集權，逐漸內重外輕
地方行政最低一級仍為「縣」
縣以上為「州」，與漢「郡」平等；州設刺史，在漢代本為監察官，唐代的刺史則為地方最高行政首長
唐縣分上、中、下三等，州也分上、中、下三級；唐代地方長官的職權比重降低
地方長官之援屬：
在漢代，由郡太守、縣令長自行辟署任用；唐代則任用之權集中於中央之吏部
唐代的行政分級較多，升轉不靈活，影響行政實際效力
（六）觀察使與節度使
御史台，所謂三省、六部、一台，御史台成為一獨立機構，不屬於三省
監察權脫離於相權而獨立，此是唐代監察制度與漢代相異之點
御史台分左右御史
左御史監察朝廷中央政府，六部每兩部各設「御史監察」一人，謂之「分察」
（中央方面最要者為監察尚書省之六部，中書、門下兩省不在監察之列）
右御史監察州縣地方政府，謂之「分巡」，分巡則分全國為十道，監察御史最後稱為「觀察使」
觀察使常駐地方，漸漸成為地方更高一級的長官，把州、縣長官壓抑在下面，如是地方行政本來只有二級，後來變成三級；遂形成一種中央集權，對地方行政極有流弊
中央監察官變成了地方行政官，是一大缺點
節度使：監察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央要他對地方事務隨宜應對，臨時得以全權支配
節度使在其地域，指揮軍事，管理財政，掌握用人大權，於是形成「藩鎮」
節度使制度本意在中央集權，而最終演變所極，為軍人割據，尾大不掉
東漢末年之州牧既已如此，而唐代又重蹈覆轍，安史之亂即由此產生
軍隊首領來充地方行政首長，更是大毛病
中國政治史內外政權分合一大條例：
唐——節度使
清——總督，巡撫
三 宋代
（一）中央政府
中國政治制度，秦漢是一個大變動，唐之於漢，也是一大變動
但宋之於唐，卻不能說有什麼大變動，一切因循承襲；如有變動，只是迫於形勢，添注塗改地在變
縱說它有變動，不能說它有建立
宋之於唐，只好說像東漢之於西漢，有事而無政；有形勢推遷，而無制度建立
（二）相權之分割
中書省：行政
樞密院：軍事
三司使：財政
考課院：用人
宋代的相權，較唐代低落得多
宋代也有三省，實際上只有中書省在皇宮裡，單獨取旨，中書省稱「政事堂」
樞密院：管軍事
樞密院本是唐五代傳下的一個新機構，宋人不能糾正，把它沿襲下來，成為一重要官職
「兩府」：中書省+樞密院；中書為丞相，樞密與中書對立
三司：戶部司，鹽鐵司，度支司
「司」本是尚書六部下的官名，安史之亂後由宰相自兼司職。宋代也因其弊不能革，卻變成政府財權專落在司的手裡，三個司的地位提高，獨立起來掌握全國財政
用人之權，本該隸屬於宰相職權之下，宋代另設「考課院」
如是則不僅宰相和唐制不同，就是尚書成為行政總機關的制度也破壞了
（三）君權之侵攬
宋代軍事、財政、用人三權都有掣肘，顯是相權之低落，反面即是君權之提升
皇帝詔書
唐代，詔書歸宰相中書省擬定，皇帝親覽「印畫」
宋代，宰相寫一「劄子」，即意見的節要，送皇帝決定，然後宰相再照皇帝意見正式擬旨（註：劄，音「閘」）
（四）諫垣與政府之水火
諫官本隸屬於門下省，而宋代則諫垣獨立
諫官不由宰相任用，於是台官、諫官同須由皇帝親擢
諫垣：糾繩皇帝糾繩政府
（五）地方政府
宋代制度，一面是相權衰落，另一面是中央集權
中國的地方行政，漢代好，唐代比較好，宋代太差
宋代地方政府分三級
最高一級稱「路」，相當於唐代之「道」
中一級是府、州、軍、監，相當於唐代之州、府
最低一級仍是縣
自五代以來，地方行政長官全屬軍人，宋太祖杯酒釋兵權，將其兵權削了，地方上的政務另派文臣去，為「知某州事」、「知某府事」
其本職是一中央官，而暫去管某州某府的事
宋代無地方官，只暫時派中央官員來兼管地方事
宋代的地方檢察官為「監司官」
每路共四個監司官
「帥」：安撫使，掌一路兵工民事
「漕」：轉運使，掌財賦
「憲」：提刑按察使，掌司法
「倉」：提舉常平使，掌救恤
宋代的地方財政全部解中央，地方無存儲
中央軍權集中、財權集中，地方日趨貧弱；中央一失敗，全國土崩瓦解，再也沒辦法
四 明代
（一）中央政府
明、清兩代，皇帝專制獨裁，此為實
漢、唐、宋諸代，皇權、相權劃分，其間比重有不同
明太祖廢除宰相；中國古代政治到明代有一大改變，是宰相之廢止
中書、門下兩省都廢了，只剩尚書省，但尚書令和左右僕射都不設了
尚書省沒有長官，改由六部分頭負責，叫做「六部尚書」
禿頭的尚書，多頭的衙門；六部首長，各不相屬
都察院：由御史台變來，專掌彈劾糾察，全國各事都在都察院監督之下
通政司：掌管奏章，公文出納的總機關
大理院：主平反
（刑部尚書+都察院+大理院=「三法司」，遇重大司法案件，由三法司會審
六部+都察院=「七卿」
六部+都察院+通政司+大理院=「九卿」
明制，「有卿而無公」，多頭政府，皇帝總其成
武官則有大都督，全國有五個大都督府（唐朝有16個衛）
一切大權就集中到皇帝
有許多事，是必經廷推、廷議、廷鞫的
廷推：小官歸吏部尚書任用，大官由七卿、九卿再加上外面的巡撫、總督開會公開推舉
廷議：倘有大事，各部不能單獨決定，也常由七卿、九卿公決
廷鞫：大的獄訟，三法司解決不了，也有七卿、九卿開會定奪
給事中：對命令進行審核，發表意見，或原旨退還；遇到廷推、廷議、廷鞫也可出席
（二）明代內閣制度
明代皇帝的秘書處，「內閣」；秘書是「內閣大學士」
辦公地點在中極、建極、文華、武英四殿，還有文淵閣、東閣兩閣
這些處所都在內廷，所以稱「內閣學士」
太祖時，內閣學士不過像是皇帝的顧問，作皇帝之參考；奏章批答，從前是宰相的事，現在是皇帝的事，皇帝不能一一親筆，便口授大學士寫出，所謂「傳旨當筆」
政治大權本在皇帝，不在大學士；後來皇帝偷懶，把政權交付內閣，閣權慢慢地重起來
明代大學士由六部尚書和曾經的經筵講官（皇帝的老師）來兼任
大學士，就管制論，絕對不能和漢、唐、宋時的宰相地位相比
其官職雖低，權任卻高；因為一切奏章政事，看詳批答，都要經過他們的手
（三）元明以下之省區制度
歷史上「省」字原始是衙門名，非地域名；在金、元兩代，開始有「行中書省」
中書省是當時中央的宰相府，一般稱為「都省」；「行中書省」是由中央宰相府分出一個機關駐紮在外面
這因蒙古人征服中國，不敢把政權分散，要完全把握集中在中央；地方出了事，就由中央宰相府派一二人去鎮壓
「行省」是一個行動中的中書省
這是元代一個極不合理的制度，原因是異族征服了中國不放心把政權分散，所以連地方政事也要中央政府最高領袖來親自統制，便于軍事控制
（省區的「省」字，根本是一個不詳的名稱；最好以後能在新的地方政治區域劃分下把這字革除，不再沿用）
如是，地方絕無權，權只在中央。元代是有中央無地方，中央只是其征服地，像英國的香港
明代廢去中書省，無行省，把行省長官改成「承宣布政使」（官），全國13個「承宣布政司」（衙門）
（四）地方政府及督撫
地方行政分級
最高一級為省（即承宣布政司）
其次為分司
再次為府，州
最低一級仍是縣
承宣布政使：管行政
提刑按察使：管司法
都指揮使：管軍事
合稱「三司」
總督、巡撫，為中央派到地方的；在布政使、按察使之上
唐之節度使，意在對外開邊
明清之總督、巡撫，意在對內防亂
五 清代
（一）制度與法術
制度：指政治而言；出之於公的
法術：只是事情或手段，不能說是政治；出之於私的
漢代，西漢可說是制度，東漢多半出於光武的私心
唐代，是在建立制度，宋代，有許多隻算是一種法術
明代，有許多只能說是一些事，清代，可說全沒制度，它所有的制度，都是根據著明代，在其中加上許多私心
這種私心，可說是一種「部族政權」的私心；一切從滿洲部族的私心出發，所以全只有法術，更不見制度
（二）清代的部族政權
自古至今，政權全是由集體來掌管的
神權：有宗教團體支持
王權：有貴族或軍人支持，「貴族政權」，「軍人政權」
資產階級政權：有工商大資本家支持
無產階級政權：有工農階層支持
士人政權
中國歷史從漢代起，就不能叫皇權，也不是貴族政權，已沒有顯然的貴族
中國是一種「士人政權」，政府大權掌握在讀書人「士」手裡
從漢到明，都是如此；雖也有種種規定，但沒有世襲特權
中國歷史上的讀書人，可以代表著全民
讀聖賢書，講修齊治平之道，由國家加以考試，量才錄用；此輩讀書人的意見，則可代表全民
西方：公開選舉；中國：公開考試
西方與中國——理念相同，方法不同
部族政權
中國歷史上有一種變態的、特殊的政權，是「部族政權」：政權掌握在某一部族手裡，即異族政權
蒙古人、滿洲人的政府，是其蒙古、滿洲全體部族在擁護此政權，於是蒙古人、滿洲人是此政權中之特殊階級或特殊分子
他們拿一個部族來控制政府，掌握政權，當然是私心的
（三）中央政府
清代沿用內閣大學士掌理國政，這對於滿洲人是一種方便，因為廢了宰相是利於皇帝專制的
雍正在三大殿（內閣）背後另設一個軍機處，即「南書房」
重要政令在軍機處，不在內閣；最高法令轉變為軍事統制
最高命令稱「上諭」，分兩種：1、「明發上諭」，2、「寄信上諭」
寄信上諭為清代特有，不按程序，直接由皇帝軍機處寄給受命令的人
清代比明代更獨裁
六部尚書
六部尚書不能對下直接發命令，不成其為行政之首長
六部及各部均無首長，尚書、侍郎都對皇帝單獨上奏
府學、縣學裡都有明倫堂，每堂都置有一塊橫躺的石碑，叫「卧碑」，上鍥有幾條禁令：
第一，生員不得言事
第二，不得立盟結社
第三，不得刊刻文字
（四）地方政府
明代，布政使是最高地方長官，總督、巡撫非常設
清代，總督、巡撫變為正式的地方行政首長
總督、巡撫——布政使——道員——知府——知縣；總督、巡撫之上或有中央另派的經略大臣、參贊大臣
（五）清代的各禁區
關東三省——留作滿洲人的退步
台灣——怕造反
察哈爾和綏遠——目的是把蒙古人和漢人隔開
新疆——此處土壤肥沃，尚未開闢，他們要留作滿洲人的衣食之地
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