國際河流水資源合作開發，如何尋求最大公約數？

我國的國際河流由於地處邊疆，遠離經濟中心，長期處於未開發狀態。近年，隨著我國及周邊國家的經濟發展加速，國際河流水資源逐步獲得開發，但也引起越來越多的跨境爭議問題。雖然我國與周邊國家已經建立了一些合作機制，但多集中於技術層面，並未形成有效的跨境水資源開發合作機制。我國在東南亞、東北和中亞等區域都面臨著水資源合作機制建設的壓力。

從長遠看，由於國際河流之間的差異性很大，我國必然要建立起適合每條河流具體情況的合作機制，才能保證這些國際河流的開發利用。

我國國際河流合作開發機制存在的主要問題

大多屬於操作性不強的框架性條約

例如湄公河次區域國家簽訂的有關諒解備忘錄雖然在合作上做了安排，但卻沒有明確規範合作的重點、相關的措施手段及法律制度，合作機構也僅僅停留在研討會議的交流和部長級會議的磋商，並沒有常設機構來專門負責次區域的相關事宜。

缺乏流域整體管理的合作內容

由於我國與周邊國家基本都屬於發展中國家，缺乏合作實踐經驗，因此合作內容以各類具體水業務為主。相對國際上廣泛實施的以流域整體性為基礎的合作開發活動，我國的合作開發顯然還處於比較低級的階段，缺乏流域整體管理方面的合作內容。處於較低層面的另一方面原因在於國際上缺乏關於國際河流合作更為細緻的準則，需要流域各國在基於流域保護與發展的共識下，自行尋找可以接受的利益共同點。

缺乏多方位合作機制間的協調

國際上比較成功的國際河流合作機制大都將社會經濟合作與行業領域合作有機結合，形成一個包含整個流域的多方位合作機制，而我國目前與周邊國家形成的合作機制都是圍繞水資源本身展開，以防洪防污、水量分配、航運等傳統行業合作為中心內容。這些領域的合作內容都較專業化，局限於行業領域內。

瀾滄江

市場缺乏有效的政府引導和規範

當前我國國際河流合作機制應關注流域進行的境外水電開發的跨境影響問題，包括當地社會經濟目標，當地政府對灌溉、航運、漁業等相關領域的政策，移民相關補償政策等。這些問題容易引起政治、法律等風險，若處理不好會影響到國際河流的合作開發，甚至影響兩國關係。

全球治理理論的應用

現實中，水資源在政治邊界上的分配和經濟性開發利用之間具有不平衡性，而國際河流流域各國在水資源的開發利用方面存在客觀需求。

面對這一矛盾，國內外學者越來越傾向於認為國際河流的地緣政治屬性決定了流域國家之間必須採取合作的政策才能維持和促進地區安全。圍繞合作這一話題，國際河流合作開發理論經歷了從「不合作」到「全面合作」，從「利己」到「共利」的演進過程，在這樣的背景下，全球治理理論被應用到國際河流水資源合作開發中來。

「全球治理」是治理理論在處理全球問題上的發展和應用，該理論影響了當前對國際河流水資源合作的研究，為各國共同解決國際河流開發問題提供了一個新的思路。全球治理下的國際河流開發，應該是一種建立在最大限度增加共同利益基礎之上的合作開發。

我國國際河流水資源合作開發機制框架

共同開發與保護的基本主張

我國需要依據周邊國際河流的現實狀況確立基本主張。為了在複雜多樣的國際政治環境中尋求合作途徑並保證流域利益以及我國利益的最大化，我國國際河流合作開發需以「共同開發與保護」作為基本的戰略主張。主要體現在：

①必須維護國際河流開發與保護的平衡；

②流域所有國家在國際河流水資源開發過程中應聯合行動，同時尋求流域利益的最大化；

③流域國所有利益相關者應平等參與國際河流的開發活動。

合作開發的基本原則

國際社會以公約、判例、條約等方式確定了一系列合理利用、分配和保護水資源的措施和原則，被世界各國廣泛認可，這也應該是我國國際河流開發的基本原則。另一方面，要根據我國的實際情況，在遵守國際基本準則的基礎上提出我國國際河流開發的基本原則，包括：相互尊重主權完整原則、公平共享原則、全面原則、和平協商原則。

合作開發主體與合作內容

合作主體

無論從實踐發展上還是從理論發展上看，政府始終是國際河流合作開發的核心主體。但也要認識到，除了政府主體之間合作外，全球治理理論強調所有利益相關者都應成為國際河流合作開發的主體構成。我國國際河流進行水資源開發需要關注的主體包括：主權國家政府組織、非政府組織、流域管理組織和公眾。

合作開發的主要內容

目前我國國際河流合作內容主要可以分為河流環境合作、河流安全合作、河流航道航運合作、河流經濟開發合作等方式。

2018年1月10日，瀾滄江—湄公河合作第二次領導人會議在柬埔寨金邊舉辦

我國國際河流合作開發類型

目前我國各條國際河流存在巨大的區際差異，可以根據我國國際河流地域的不同特點進行合作開發的差異性設計，將我國的國際河流按照地理方位分為東北及西南、西北和南部國際河流，進而在不同區位上進行重點流域區的定位，並在此基礎上確定各層面的合作領域，進行合作領域布局，其中交通、能源、旅遊、環保、水利屬於第一優先合作領域。

我國國際河流水資源開發合作機制框架如下圖。

國際河流的跨境特徵使之成為國際經濟與政治關係中的國際問題，我國與周邊國家存在著眾多的國際河流，需慎重處理。全球化背景下，我國的經濟發展正在經歷一個長期的「走出去」過程，處理好與周邊國家在這些河流上的合作機制問題將對我國與周邊各國的合作、我國的發展空間拓展具有重要意義。因此，國家應重視國際河流水資源的開發合作，建立良好的合作機制，促進流域內的可持續發展。■

胡興球

河海大學商學院講師，博士

研究方向為國際河流管理。

刊於《中國水利》2018年1期，原題為《我國國際河流水資源合作開發機制研究》

文/胡興球，劉璐瑤，張 陽

圖/來源於網路

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