《申報》中的晚清基層吏政
原標題：《申報》中的晚清基層吏政
我的生日在1999年9月25日，一百年前的那天，是1899年9月25日。
這一年，發生了這樣兩件改變了清末中國運行軌道的事：
1899年9月6日——美國提出侵略中國的「門戶開放」政策：在整個中國範圍，列強都有進行貿易的權利。其中利益均沾、機會平等的原則使得列強由爭奪在華利益而轉化為在這個問題上相互合作。由此掀起列強瓜分中國的狂潮。1
1899年11月16日——欽差大臣蘇元春不顧當地人民反對，與法國海軍提督高禮睿簽定了喪權辱國的《中法互訂廣州灣租界條約》，把廣州灣租借給法國，期限99年。 廣州灣實際上成為法國的殖民地。2
由此可以看出，清末這架殘破的馬車向著半殖民地半封建一路疾馳，清政府試了很多辦法，無論是洋務運動還是戊戌變法，都沒能在懸崖上勒停住這輛馬車。在內憂外患十分嚴重的清末，1899年9月25日的《申報》頭版文章卻是看似毫不相干的《禁止佐貳收受民詞說》，這種「攘外先需安內」的編輯意圖，也許正反映了《申報》作為外報，又地處租界的特殊之處。但也許正是這種「學了洋人辦報的語氣」才使得一介書生敢於公開談論這個國家深重的「痼疾」。
《申報》1899年9月25日第一版
在看這篇文章內容主體之前，讓我先解釋兩個名詞：「佐貳」和「民詞」。
所謂「佐貳」，是明清時凡知府、知州、知縣的輔佐官，包括縣丞（正八品）、主簿（正九品）及另設的典史（未入流）。可見佐貳官正是人們常說的九品芝麻官，但是他們官職雖小，卻有治民之責，是地方政府和百姓之間重要的紐帶。
而佐貳官的職權，有如下幾種：3
1.勘驗權
一些諸如鬥毆之類的輕刑案件的檢驗工作原則上應由州縣官親自完成。清代法律規定，遇到鬥毆傷重之人，凡附近城郭及事簡州縣例應由州縣印官親驗；對於離城窵[diào]遠之區及繁冗州縣，不能逐起驗看者，可委派佐貳巡捕等官代驗。一些涉及田土勘丈的民事案件，州縣佐貳官、巡檢等官同樣也擁有勘驗的權力。
2.承緝權
清朝州縣捕官主要是指州吏目、縣典史而言，事實上州縣佐貳官同樣負責著轄區內的緝捕職能。事實上，他們也是承緝權的擁有者。清代州縣官吏的承緝權往往與轄區治安權密切聯繫在一起。清代有些州縣佐貳官職名本身便有「巡捕」之名以示緝捕之權責，部分州縣佐貳官甚至還兼任巡檢，轄有弓兵若干。
3. 審斷權
清朝律例嚴禁佐貳官擅受詞訟，其審斷權似無從談起，然而在實際運作過程中，一些州縣佐貳官還是承審了民詞並施以刑罰，其審斷權力既有合法授權，又有擅受情形，而後者成為清代州縣司法審斷的邊緣形式。
4. 執行權
州縣衙門在刑罰的執行過程中扮演著極其重要的角色。對於笞、杖等刑罰，一般都是由州縣作出終審判決並執行，但佐貳官也確有執行刑罰的權力。此外，對於徒、流、死等刑案，州縣佐貳官在監管囚犯、重犯處決等環節也擁有特殊司法權。
所謂「民詞」，就是百姓的訴狀。評劇《秦香蓮》第三場王忠唱段：「老夫當朝首相，不理民詞。」
那麼下面就讓我們來看《申報》這篇言論：
顧氏炎武之言曰：大官多者其世衰，小官多者其世盛。馮氏林一之言曰：治天下者宜合治，亦宜分治。不合治則不能齊，億萬以統於一，而天下爭不分治，則不能推一以及乎億萬。而天下亂由是觀之，欲閭閻之安謐，盜賊之慴伏，獄訟爭鬥之消弭於無形，非府縣以下多設佐貳各員，斷不足以厚風俗而資治理。今考定製府以下有同知通判縣以下，有縣丞主簿巡檢典史，或同處一城，或分駐鎮市。其秩雖稍卑，而要皆有治民之責。膺其任者宜如何潔己奉公，勉為良吏。
首先，作者引用顧炎武先生的話，指出「小官多者世盛」的觀點，狠狠地誇了一把佐貳官：要想閭閻安謐，盜賊伏法，訴訟消弭，厚風俗，資治理，都得靠基層的佐貳官。正如我之前所說，佐貳官在地方上實在可以說是位低權重，是基層建設的骨幹力量。
然後作者筆鋒一轉，開始批判某些實在是不上道的佐貳官，貪贓枉法，敲詐勒索，濫用職權，其罪行實在是罄竹難書，請諸君一觀：
無論是非曲直，只須原告備洋銀數元，連稟投送，愈豐愈妙。且有不必稟詞，教令扭赴喊控立，予杖枷看管。苟被告之人，願以倍蓰（五倍）賄求，不難轉屈為伸，情同兒戱（戲）。況豺狼差役一處不下二、三十名。此輩不給工食，還須入卯重規，安得不見人思噬，飽其欲壑，收其本錢，上下搜羅，擅作威福？等功令如弁髦（鄙視），視堂官如聾瞶，欺子民如魚肉，結差保為腹心，小民何堪？祗得飲泣呑聲，誰敢上訴？
請大家注意一下「愈豐愈妙」這個詞，短短四個字，就把某些佐貳官貪婪成性，無恥至極的形象勾畫得栩栩如生，真是不由得為作者文字的巧思鼓鼓掌。然後作者總結道：這些都是執法不嚴的原因啊！在官老爺眼皮子底下還能夾著尾巴做人，等到了距城稍遠之處，就是猴子稱霸王了，所謂「夜郎自大」狗仗人勢是也。
法未嘗不嚴，旋因奉行日久，漸形縱弛，各屬分防佐雜安分供職者固不乏人，而距城稍遠之處，則仍不免有擅受民詞、私行拘押之事。甚至協防汛弁，亦復夜郞自大，擅受擅提。
事實上，雖然清代縣是政權最低一級，是知縣「一人政府」，但是清代某些地區的州縣佐貳、典史與巡檢，在縣治以下有明確的轄屬之地。由此，有學者質疑清代「皇權止於縣」的傳統說法，提出了「次縣級政權」——佐貳、典史、巡檢轄區構成縣以下行政區劃的猜想。4
來源：張研《對清代州縣作貳、典史與巡檢轄屬之地的考察》，載於《安徽史學》，2009年3月
正是這種「次縣級政權」才有了清人所謂「萬事胚胎，皆由州縣」，就是說州縣在清代政權體制中作為基層政權，是一切政事的開始。而清朝統治者對州縣的期望是很高的，因為只有一個基層政權穩固了，整個國家才能長治久安。向以嚴苛著稱的雍正就曾說 :「牧令為親民之官，一人之賢否關係萬姓之休戚，故自古以來慎重其選。而朕之廣攬旁求，訓勉告誡，冀其奏循良之績以惠我蒸黎者，亦備極苦衷矣。惟是地方事務皆發端於州縣，頭緒紛繁，情偽百出，而膺斯任者，類皆初登仕籍之人，未練習於平時而欲措施於一旦，無怪乎彷徨瞻顧，心志茫然。」
然而，延宕至晚清，作為胚胎的基層吏政卻日益猛於虎，我們再回到《申報》言論，作者提出了這樣的解決措施：
第一，知府根據實際情況訂立章程，據此檢查佐雜衙門是否擅受民詞。
第二，正印長官隨時查訪，將佐貳官的不法行為記錄在案。
第三，張榜曉諭百姓，嚴禁佐貳擅自處理訴訟，利用群眾監督佐貳官。
事實上，佐貳官這個官職由來已久，而老祖宗們為了解決佐貳官專權這個問題，也曾煞費苦心：自秦漢以來，著力推行職官正佐間相互牽制便成為專制王朝強化政府內部監督的重要方式，在歷史上曾經發揮過相當的效能。
但是到了明朝時期，隨著州縣主官負責制的日趨強化，正佐監督機制逐漸淡化。對於佐貳官專權的現象，統治者開始限制佐貳官的權力：明代有「凡清軍、捕盜等官，有應問詞狀，必由掌印官受理轉發問斷」的舊例，弘治年間又有「非掌印官不許受詞訟，而佐貳官分理一事者各以其事受詞」的新例，受理詞訟漸成為印官獨享的權力。但是雖然規定是這樣，實行的情況並不理想。於是統治者開始大規模地裁撤佐貳官。嘉靖六年，一次性裁革了州判官2員、縣丞1員、主簿37員共計40員。嘉靖十年，又有一次全國範圍的裁減，在一個月時間裡裁撤了共計100多員佐貳官。5
到了清朝，清律繼承中華法系之傳統，沿襲明律並制訂了更為繁雜的律例體系，而嚴限佐雜擅受的慣例也得到延續。清代法律規定，如果佐貳等官擅准詞狀，則要降一級調用，正印官不行詳查，則罰俸一年；若因佐雜擅受、印官濫批致斃人命，則佐雜將立即被革職且永不敘用，而印官則據情形受到降級或革職的處分。在地方，各省也有相應的條文嚴禁佐雜擅受民詞。
在九年後的《申報》（1908年4月23日，第18版）言論《革除佐貳差保點驗船隻規費》中，我們也不難看出清政府這種一以貫之的思想：
1908年4月23日《申報》第18版《革除佐貳差保點驗船隻規費》
上海縣李大令出示曉諭云：奉府憲戚札，革除佐貳差保點驗船隻規費，開照得淸鄉事宜，奉憲飭辦何等繁難，即朝作夜思事，必躬親猶慮弊端百出。若假手於佐貳差保，漫不經心，任其遇事生風，未有不擾民者。即如編查各船，自以漁戶為最要。然聞向例佐貳差保於點驗漁戶，不無規費。此次事關特別，方冀各漁戶不貪小利，不與梟匪暗通消息，豈有佐貳差保先取規費之理？且漁戶大男小女，以船為家，以魚蝦易柴米，一日無魚蝦，則一家飢餓。招集點驗，自應迅速放行，豈忍令其久候，詎婁縣主簿馮步安不知輕重，膽敢以釘牌為名藉端，留難各漁戶已集白龍潭，不立時報縣點驗，荒謬已極。除從嚴查辦外，札縣遵照，務將各漁戶及各項船隻革除點驗規費，出示曉諭，慎防佐貳差保遇事生風，致成擾民之舉。藩憲辦事嚴切，佐貳差保豈容以身試法。該令仍諄諄告誡，並將出過示稿報查等。因下縣奉此合行出示，嚴禁為此示仰闔邑。漁總漁戶各項船埠船戶人等，悉須知此次編查船隻並無絲毫規費，如有差保人等仍向爾等船戶勒索銀錢情事，准由爾等指名稟縣以憑提究。
總的來說，就是佐貳官濫用職權，在點驗船隻的時候向船戶勒索銀錢，有點類似於黑社會的保護費。對此政府規定百姓可以上訪舉報佐貳官，利用群眾監督限制佐貳官的職權。
從以上資料可以看出，面對勘驗、緝捕、處決、民事審斷過程中的特殊情形，統治者採取了一系列措施加以應對，州縣佐貳官實際上也承擔著重要司法權責，這導致法制上針對佐貳官的限制性規定陷入某種矛盾與衝突。在「強硬」 與「妥協」之間，凸顯了統治者的專權與無奈，形成「上有政策，下有對策」的非正常權力運行方式。在等級官僚制度下，州縣佐貳官雖秩卑祿薄，但亦非閑散，實為更為「近民」之官 。
而晚清官場的風氣是什麼樣的呢？「稍知自愛及實能為民計者，十不能一二也，此一二人者又常被七八人者笑，以為迂，以為拙，以為不善自為謀」。 官場風氣如此，令人可悲可嘆，如有不合「時宜」者，反倒被人當作迂腐拙了。於是貪官污吏在官場呼風喚雨，佐貳官也濫用職權，為了斂財不擇手段。
在此歷史現實中，《申報》作為晚清時期一份有重要影響的大眾報紙，明確提出了「禁止佐貳收受民詞說」的觀點，甚至提出要將此規定「大張示諭，懸為厲禁」即充分發揮社會輿論的監督功能，在整治基層吏政的問題上引入「輿論」的制約力量，這不失為一種先進的政治理念。《申報》在記錄歷史，也在推動歷史。
注釋
①楊軍：《「門戶開放」視角下的美國對華政策》，西北師範大學歷史學碩士學位論文，2012年
②何煒：《法國殖民時期的廣州灣》，載於期刊《文史天地》，2014年12月
③王泉偉：《從分職到分防：明清周縣佐貳官略論》，載於《四川師範大學學報（社會科學版）》，2015年11月
④張研：《對清代州縣作貳、典史與巡檢轄屬之地的考察》，載於《安徽史學》，2009年3月
⑤王泉偉：《從分職到分防：明清周縣佐貳官略論》，載於《四川師範大學學報（社會科學版）》，2015年11月
參考文獻
1.王泉偉：《從分職到分防：明清周縣佐貳官略論》，載於《四川師範大學學報（社會科學版）》，2015年11月
2.王兆輝 劉志松：《清代州縣佐貳官司法權探析》，載於《西南大學學報（社會科學版）》，2014年7月
3.張研：《對清代州縣作貳、典史與巡檢轄屬之地的考察》，載於《安徽史學》，2009年3月
4.左平：《清代州縣佐貳雜職官員研究述論》，載於《西南師範大學學報（哲學社會科學版）》，2012年11月
5.申立增：《清代州縣佐貳雜職研究》，首都師範大學中國近代史碩士學位論文，2006年5月
6.劉洋：《清代基層權力與社會管理研究》，南開大學中國古代史博士學位論文，2012年5月
責編：王思涵
校對：張鴻茹
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