審查匈塞鐵路，歐盟為何給自己加戲？

【文/觀察者網專欄作者 高曉川】

2013年11月，在中國－中東歐國家領導人第二次會晤期間，中、塞、匈三國領導人就開展匈塞鐵路項目合作達成共識。2015年11月，在蘇州舉行的中國－中東歐國家領導人第四次會晤期間，中匈塞三國有關方面簽署了匈塞鐵路項目的重要合作文件。匈塞鐵路項目主要由中國進出口銀行提供融資。該項目被視為中「一帶一路」嘗倡議下中歐合作的旗艦項目，它對於推動中國中東歐務實合作具有重大意義。

匈塞鐵路是基於中匈塞三國政府間協議的建設項目，原計劃於2017年完工。由於涉及到歐盟的經濟和政治利益，這一大型跨境基礎設施建設項目也受到歐盟的關注，並於2016年5月啟動對匈段鐵路調查程序的預備階段。2017年2月，歐委會對匈段鐵路的招標程序正式展開調查。

目前相關各方對調查進展情況極為關注。在2017年11月底舉行的第六次中國中東歐國家領導人峰會上，匈牙利政府表示項目施工將在2020年底開始。歐盟對項目啟動調查的背後隱含著中歐間經濟和政治利益的博弈以及政策機制的錯位。

第一，匈段鐵路建設衝破了歐盟具基礎設施建設的市場壁壘。

中東歐國家入盟以來，其大型基礎設施建設項目的融資主要來自歐盟結構基金。歐盟把結構基金的分配和使用作為縮小東西歐經濟社會發展差距的主要工具。中東歐國家基礎設施建設市場是一塊大蛋糕，自上世紀90年代經濟轉軌以來，其大多數市場分額已逐步由西歐國家的跨國公司所壟斷，這樣就決定了結構基金在歐盟統一市場中特殊的流動線路圖，即歐盟把結構基金撥付給中東歐成員國後，通常也是由在中東歐國家的西歐跨國公司承建融資規劃項目，相當於大多數結構基金又迴流到西歐國家企業。

這是歐盟國家基礎設施建設市場所具有的保護性和封閉性特徵所在。與機械製造業一樣，中東歐國家建築工程承包企業的私有化程度很高。具體來看，根據德勤的報告， 2012年中東歐國家建築及工程承包企業的排名（按營業額統計）如下：

其他主要的承包商還有Eurovia(法國)、OHL（西班牙）、Hochtief（德國）等、Mitex(法國)等。由此可見，中東歐國家大型建築工程承包市場基本被西歐國家跨國企業所壟斷。中東歐市場的競爭實質上就是與西歐跨國企業的競爭。

主要由中方金融機構提供融資的匈塞鐵路是中國企業在歐洲承建的第一個大型鐵路項目，它衝破了歐盟的基礎設施建設市場壁壘，打破了由西歐跨國公司對中東歐國家基礎設施建設市場的壟斷。對於歐盟來說，中國資本、技術的輸出和中國企業承建項目也是在分割其市場蛋糕，對西歐國家企業的經濟利益構成挑戰。

第二，中國與歐盟政策機制上的錯位。

政治及經濟的現實利益導致了歐盟對匈塞鐵路項目表現出矛盾心態。儘管歐委會表示歡迎中國的投資，但從經濟利益看，其又對中國資本分享中東歐成員國基礎設施建設市場的蛋糕心存疑慮。該項目主要由中方提供融資，這一方式對歐盟現行基礎設施建設的融資模式也構成了挑戰。

對於中國企業來講，按照歐盟的招標程序，理論上講即使是中方融資項目也不能完全保證中資企業中標項目建設，而這樣的結果則是中方不願看到的，這就會出現中國與歐盟政策機制的錯位。換句話說，中國企業在亞非發展中國家使用的投融資和承建一體模式與歐盟政策發生衝突。

與此類似的問題是，在中國-中東歐合作機制下的100億美元專項貸款要求貸款接收國提供主權擔保，歐盟中東歐成員國也擔心此舉會導致債務比例超過歐盟的財政標準，由此可見，在「16+1合作」的項目融資中，中國與歐盟的規則也同樣出現錯位。

第三，中歐在匈塞鐵路的規划上存在差異。自2016年4月中遠集團正式收購希臘比雷埃夫斯港後，打通地中海至歐州腹地的中歐陸海快線建設規劃也已提上日程。中方把匈塞鐵路作為中歐陸海快線的一部分進行規劃設計（匈塞鐵路經馬其頓向南延伸至希臘），認為該項目不僅將有力推動該地區基礎設施建設和互聯互通，也有利於深化中歐在國際產能與投資等重點領域的合作。

匈政府對匈塞鐵路項目建設持積極態度，其重要考慮之一是藉此進一步強化匈牙利在中東歐次區域的交通戰略地位，並促進與中國的經貿合作關係。據知情人士透露，匈方承擔的15%的項目建設融資不是由匈政府提供貸款，而是使用歐盟資金。

問題在於，南北向的匈塞鐵路建設不屬於歐盟的優先規劃項目，目前歐盟規劃的九條鐵路網線路中主要以東西向線路為主，歐盟把以波羅的海為軸心、貫通西歐、北歐和中東歐的東西向鐵路交通網做為重點規劃項目（EWTC，這是泛歐交通走廊的主幹線） 。

2015年12月23日，在塞爾維亞諾維薩德，塞爾維亞總理武契奇在匈塞鐵路塞爾維亞段啟動儀式上致辭。塞爾維亞當地時間12月23日12時，匈牙利至塞爾維亞鐵路塞爾維亞段在塞爾維亞第二大城市諾維薩德舉行啟動儀式。這一鐵路項目由中國鐵路總公司牽頭組成的中國企業聯合體承建，它的啟動標誌著中匈塞鐵路合作進入實施階段，中國鐵路走出去取得又一重大成果。新華社發（內馬尼亞·恰布里奇攝）

2014年9月，歐委會發布《歐盟交通基礎設施新政策備忘錄》，計劃在2014年至2020年間融資260億歐元建設由九條主幹走廊組成的核心交通網路，拉動交通基礎設施建設。其中東歐至地中海走廊（下圖1中褐色線路）也是一條經中歐貫穿北海和希臘地中海的線路，它北起漢堡，經匈牙利、羅馬尼亞和保加利亞到希臘（帕特雷／伊古邁尼察）。和中歐陸海快線相比，雖然這條線路的距離更長，但貫穿的歐盟國家更多，沿線經濟體的發達程度程度更高（較塞爾維亞和馬其頓而言）。

泛歐鐵路網

中歐陸海快線

「16+1合作」的非對稱關係結構對中方企業造成的不利影響

中國中東歐關係具有雙層結構特點，即一對多（中國對成員國）以及一對一（中國對歐盟）的關係結構，這有時會對中資企業走出去造成機制上的障礙。成員國是歐盟對外關係的支撐點，歐盟新老成員國在對外經貿關係中常有不同的利益優先點，歐盟的治理機制增加了其與非盟國家關係發展的複雜性。儘管成員國在對華經貿合作的重點會有所不同，但成員國普遍價值觀的一致性決定了它們常會在一些重大對外經貿合作議題上達成基本共識，其中V4集團在協調四國政策一致性方面最為突出。

對中東歐國家而言，由於和中國之間存在著經貿體量上的不平衡，它們同時會藉助歐盟的磋商機制來保護自身利益。 在一對多的層面上，歐盟成員國之間政策傳導性的影響有時使中方企業處於不利地位。成員國間政策傳導或相互影響易使其達成默契，其結果往往是中資企業承建項目不利帶來的消極因素比項目順利實施帶來的積極因素更易在成員國間傳導擴散。

在「16+1合作」機制中，單獨的一個中東歐國家在對華雙邊關係中有時處在被邊緣化的地位，而做一個區域集團則能增強中東歐國家對華對話的力度。在「16+1合作」的關係框架中，雙邊關係仍是「16+1合作」的基礎，但16國中的一些國家，如V4集團、巴爾幹國家、東南歐國家對華經貿合作關係中的優先方向儘管不完全一致，但在有些方面卻是一致的，如擴大對華出口和吸引中國投資，因此其在對華經貿問題中的處理上容易形成默契或相對一致的立場，在雙邊關係中的問題利用多邊關係的平台進行處理時更容易獲得實際的利益。

2009年，中國海外工程公司競標承建波蘭高速公路項目是中國企業在波蘭參與的第一個基礎設施建設項目，中方把其作為進軍歐洲高端基礎設施市場的跳板。由於市場前期調研、成本估算不足，2011年中項目終止，中海外公司面臨2.71億美元的索賠和罰款。

自中海外（公司）承建波蘭高速公路項目失敗後，又相繼出現了多起中國企業競標中東歐電力項目失敗的案例。2010年，上海電氣競標波蘭能源集團的大型電廠建設項目時，據稱由於標書格式問題未能參加競標，日本日立公司中標項目建設。2014年3月和10月，上海電氣向波蘭國家上訴委員會和羅茲地方法院的上訴均被駁回。中核工業集團在2015年和2016年競購斯洛伐克國電公司股權和競標斯洛伐克水電建設項目相繼失利。

從多起中國電力和能源企業的股權競購或項目競標失敗的案例也從一個側面反映了中國中東歐經貿合作的複雜性。當中企在一國的項目競標不利時，就會對在其他國家的類似項目產生消極影響，進而形成一種不利於中國企業拓展歐盟市場的大環境。

與此相反，中廣核（公司）打入羅核電市場對其與捷企業的核電合作產生的推動作用則相對有限。2017年捷克學者圖爾克薩尼在《中歐國家對中國能源企業投資的態度：以波蘭、斯洛伐克和捷克為例》文中提出的相關政策建議中，專門強調歐盟成員國加強立場協調的重要性，並建議根據中資企業投資項目的類型採取不同的對策，在戰略性行業領域可考慮採取收緊措施。

雖然任何一個歐盟成員國，特別是中小國家單獨承擔對華髮生經貿摩擦的風險較大，但成員國協調立場在歐盟層面上最大保護和實現其利益、降低中國對單獨國家實施不利措施的風險是歐盟及其成員國的明顯共識。

從實際情況看，一些中資企業競標失敗的原因有時超出了單純的經濟或市場範疇。中國核電集團競標斯洛伐克國家電力公司股權受到了斯洛伐克國內媒體的不利影響，斯洛伐克政府最後最終取消了股權出售計劃。

公開報道稱，上海電氣競標波蘭電廠失敗的直接原因在於標書格式出現問題，對於上海電氣這樣的國際化程度高的大型企業來講，標書格式出現問題的理由難以成立。項目招標方到底出於何種考慮拒絕中資企業參與電廠建設項目竟標，應會有更深層的考慮。

雖然中國中東歐合作強化了中國與中東歐國家間的合作關係，但上述事實也至少說明在電力能源這樣的戰略性行業的項目建設上，一些中東歐國家對中資企業的介入持謹慎態度，這種慎重有時來自於歐盟的壓力，有時來自於國內的社會輿論壓力。

2016年，捷克智庫-國際問題學會曾發表《倡議與機遇》的署名文章指出，一些有安全風險的部門，如能源部門向中國企業開放是個是值得考慮的問題。 這說明，出於各種原因，一些中東歐國家對中資企業進入其戰略性行業有一定的戒備心理。

經貿合作項目的政治化傾向與媒體輿論的負面軟環境影響

從地緣位置看，中東歐國家位於「一帶一路」的西端，同時又都是後轉型（或轉型）國家，與「一帶一路」沿線其他地區相比，中東歐國家受到西方政治文化影響的程度更深。一些歐盟國家中長期以來存在著對中企不利的輿論軟環境，主要以保守派的公共媒體為主。

其對中資項目另眼看待，一是從政治體制的差異性角度關注中企在當地的競標或工程建設，二是對中業控股當地戰略性企業表達負面意見或擔心。中東歐國家民眾接觸中國主流媒體渠道少，普遍藉助西方輿論的新聞報道了解中國。西歐國家輿論易使中東歐當地民意常以消極視角看待中企對當地的戰略性標的項目投資，進而對所在國相關部門和企業造成壓力。

中東歐國家多實行多黨制，自劇變後其政治生態的突出特點之一是小黨林立，政黨競爭激烈，近年來多數國家中都出現了左翼政黨萎靡，右翼政黨勢頭強勁的局面。這種政治生態有時對中國與中東歐國家關係的積極發展造成不利影響。冷戰時期，不少中東歐國家的主權受到了蘇聯帝國殖民體系的侵蝕。

由於和中國之間的戰略關聯性弱，較西歐國家而言，目前中東歐國家一些右翼政黨的極端性有時更強，多年來這些右翼政黨常在西藏、台灣等中方核心利益問題上觸及中方政策底線，如2016年10月斯洛伐克新當選總統以及捷克文化部長等政要會見達賴，這都對雙邊關係發展的政治基礎造成一定的傷害。

此外，長期以來一些中東歐國家國內公共媒體進行片面性的對華宣傳，這使得部分當地輿情另眼看待對華合作。在中國中東歐投資合作基金提供融資的中波新能源合作項目中，有當地媒體借題發揮稱該項目所採購設備來自中國，項目實施是在實現中方的去產能目標，投資合作基金不是為產生利潤而是完成政治任務。

值得注意的是，近幾年一些中東歐國家，如捷克、斯洛伐克、波蘭等公共媒體也時常把國內涉及俄羅斯的民族主義情緒與中俄關係相聯繫。2015年，在中核工業集團競購斯洛伐克國電公司股權的過程中，當地媒體把中俄企業的競標相提並論，使中方公司處於相對不利的輿論風口。2016年，中核工業集團競標斯洛伐克水電建設項目遭到當地非政府組織的輿論渲染，這最終對斯政府做出不為項目提供國家擔保的決定產生了一定影響。

當地時間2014年12月17日，塞爾維亞貝爾格萊德，正在中東歐訪問的李總理與匈牙利、塞爾維亞總理共同簽署了建築連接布達佩斯與貝爾格萊德的高速鐵路---「匈塞鐵路」的諒解備忘錄。（@視覺中國）

建議

第一，以履行大型基礎設施建設項目的程序標準為由，歐盟對匈段鐵路項目的預算、招投標、環評等程序啟動調查，此舉引起各方的極大關注。歐盟的調查應是其內部利益集團的壓力所致，調查結果將取決於歐盟與匈牙利政府間的溝通協調。目前，匈牙利、捷克和塞爾維亞等國的很多專家認為，調查僅是歐盟的程序，它不會終止項目的執行。另外，從政治和經濟利益角度看，雖然中歐雙方在匈塞鐵路項目上存在一定的政策和規劃錯位，但這不屬衝突性的矛盾。目前看來，調查造成項目工期延遲以及由此帶來的成本增加已成定局，而且今後其他中東歐國家在與中國企業進行類似的項目合作時也會更加謹慎，並嚴格遵循歐盟公開性和競爭性的的市場規則。

在中歐高層對話層面上，中方可積極向歐盟做增信釋疑的溝通工作，強調互聯互通建設對提升中歐務實合作的重要意義，特別是中歐陸海快線的競爭優勢。在中歐高層對話層面上，中方可積極向歐盟做增信釋疑的溝通工作，強調中歐互聯互通建設對提升中歐務實合作的重要意義，特別是中歐陸海快線的競爭優勢，明確中方企業在其中東歐成員國承建大型基礎設施建設同樣遵循歐盟的技術、環保方面的標準和要求。

第二，基礎設施與工業園區的雙輪驅動。在規划上，未來匈塞鐵路將向南延伸到希臘比港，構成中歐陸海快線，為了有效提高鐵路運能，中國企業也可考慮並規劃加大在鐵路沿線的項目投資力度。互聯互通是靜態的基礎條件，而把基礎設施與產業園區或工業走廊有機結合才能更好地實現跨境協同發展，實現基礎設施超越其基本功能的戰略經濟意義，發揮物流與園區聯動的雙輪驅動效應。從長遠戰略角度看，在塞爾維亞、馬其頓這樣的巴爾幹國家加大產業投資力度，促進落後地區的經濟發展和人口流動有利於增加鐵路的潛在運能，並進一步強化其與中國間的經貿合作關係，促進「16＋1合作」的全面平衡發展。

第三，中東歐是「一帶一路」國際合作中的重要次區域支點，「16＋1合作」機制進一步加強了中國和中東歐國家的戰略關聯度。從歷史發展看，中東歐國家一直在東西方大國的夾縫中生存，他們既是大國爭奪的對象，同時也在大國戰略之間遊走並爭取自身利益的最大化。在「16＋1合作」和「一帶一路」倡議框架下，中國和中東歐國家的戰略關聯度有所增強，從促進自身經濟結構調整和競爭力的角度出發，中東歐國家加強對華經貿合作的優先方向主要在於兩點：一是擴大出口，二是吸引來自中國的投資。他們希望能分享中國經濟持續增長的外溢效果，緩和對西歐經濟和市場的高度依賴。中國把高端產能合作和歐洲發達市場拓展作為與中東歐國家在「一帶一路」倡議和「16＋1合作」機制的優先目標。

從地緣經濟角度看，西歐大國仍對中東歐國家具有較大的影響，中東歐國家對西歐經濟和市場的高度依賴性短期內難以改變。中東歐市場規範透明，競爭激烈，技術標準高，它不是一馬平川的新大陸，同樣有各種政治、市場和社會的險灘。相比西歐國家企業，中國企業又是中東歐市場的晚到者。

從前不久阿爾斯通和西門子商談與鐵路業務的合併看，至少透露出西歐大國欲增強其對包括中國企業在內的盟外企業競爭的戰略意圖。對中國企業在歐洲承建的大型跨境合作項目而言，不僅需在多方利益體間進行政策溝通與協調，更應在全面評估和充分論證的基礎上探索市場化的融資模式，提高項目在執行上的可預見性。

項目建設宜遵循優質和惠民的原則，以示範效應消除歐盟及其一些成員國的疑慮（同時也要關注一些中東歐國家對中方企業輸出勞動力的擔心，波蘭、匈牙利和捷克學者經常強調這一點），為中國中東歐合作奠定良好的社會與民意基礎，為「一帶一路」倡議下的中歐政策機制的對接積累有益經驗，進而為中歐合作奠定更加堅實的物質基礎。

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