付隨鑫：特朗普稅改既是經濟實驗 也是政治選擇
《當代世界》總第434期刊文《特朗普政府稅改的邏輯與現實》指出，《減稅與就業法》是特朗普和共和黨取得的首次重大立法勝利，也是自1986年以來美國最重要的稅改立法。它是一項典型的保守派減稅政策，充分體現了共和黨的小政府理念和涓滴經濟學理論。特朗普政府稅改既是一場重大經濟實驗，也是一項重要政治選擇。其效果有待檢驗，其爭議也難以平息。
全文如下：
2017年12月22日美國總統特朗普簽署了《減稅與就業法》，其主體部分從2018年元旦開始生效。這既是特朗普就職以來取得的首次重大立法成就，也是美國自里根政府《1986年稅制改革法》以來最重要的減稅立法。特朗普政府稅改將對美國政治經濟乃至其他國家產生重要影響。
稅改的過程和內容
此次稅改是特朗普和共和黨的首要議程之一。2017年4月，白宮發布了一頁紙的稅改建議。廢除奧巴馬醫保失敗後，共和黨開始力推稅改。其難點之一是共和黨在參議院中僅有52個席位，遠少於終止阻撓議事所需的60票。但共和黨使用了「預算協調程序」 ，使其能以簡單多數通過，繞開了民主黨的阻撓。兩院在12月中旬完成了最終版本，隨後在國會通過並被特朗普簽署。共和黨僅用三四個月就完成此項大型議案，幾乎完全沒有考慮民主黨的意見，最終投票也嚴格按黨派劃線。
特朗普政府稅改可謂一項典型的保守派減稅方案。其主要目的是促進增長和就業，基本內容是對富人和企業的大規模減稅，而非擴大稅基或像共和黨最初希望的那樣進行全面的稅制改革。為滿足「預算協調程序」的要求，個稅和稅賦轉由合伙人繳納企業的減免將在2025年後被取消，但公司稅的削減是永久性的。
稅改大幅度降低公司稅率，鼓勵投資和海外利潤迴流。公司稅率從現行的35%驟降至21%，並取消公司替代最低稅，還對企業新投資進行稅收減免；跨國公司徵稅被改為屬地制，即只要在海外已經繳稅，美國企業轉回本國就不用再繳；海外利潤匯回美國的一次性稅率從當前的35%驟降為15.5%（現金）或8%（再投資）。另一重大改革將稅賦轉由合伙人繳納企業的最高稅率從39.6%減為29.6%，這對中小企業很有利。
稅改不同程度地減輕了個人和家庭的稅負。稅改保留了個稅的七檔區間，但下調了其中五擋的稅率，並普遍上調了應納稅額。用以防止高收入者逃稅的「替代最低稅」雖然被保留了，但大幅度提高了豁免門檻。此外，稅改後個稅的標準扣除額幾乎翻倍，但同時取消了個人豁免項。這些措施普遍更有利於富人。
與此同時，特朗普政府稅改將遺產稅的應納稅額翻倍，這對富人非常有利。兒童稅收補貼的金額也翻倍，並提高了取消補貼的門檻，這項改革將惠及普通家庭。州和地方稅列舉扣除則被設置了抵扣上限，受其衝擊最大的是東西兩岸州和地方稅較重的藍州。新房屋抵押貸款利息抵扣上限從現行的110萬美元降至75萬美元。特朗普雖然未能廢除奧巴馬政府醫改，卻通過稅改摧毀了它的關鍵支柱——強制醫保稅，這將導致1300萬人缺少醫保。
稅改的原因與理論
特朗普和共和黨的稅改具有有利的政治機會和迫切的經濟需要。首先，減稅是共和黨的強烈偏好和一貫主張。里根和小布希都曾減稅。共和黨議員最近幾年一直在推動稅改，特朗普也將其作為首要議題之一。2016年大選後，共和黨佔據了所有政府分支，完全具備了推動稅改的政治條件。第二，特朗普迫切需要稅改來促進增長和就業。金融危機以來，美國經濟一直增長乏力，過去十年平均GDP增長率僅為2%。特朗普堅信通過稅改等措施，美國經濟能實現3%乃至4%的增長。此外，自1986年以來，美國已經有31年未進行大規模稅改。當前美國稅法繁雜，稅負較重、企業國際競爭力下降。第三，特別是2008年金融危機以來，世界範圍內都出現了減稅趨勢。過去幾年，各國增長普遍乏力，且隨著貨幣政策的邊際效應不斷下降，減稅和改革稅製成了許多政府刺激增長的重要選擇。
本次稅改貫徹了共和黨的小政府理念和新自由主義經濟學。自里根以來，共和黨精英就堅持新自由主義經濟學。特朗普雖然在貿易政策上與共和黨建制派有差異，但在減稅方面卻更極端。雖然許多中下層白人遭受著嚴重的經濟困難，看似需要政府幫助，但他們卻像里根那樣相信「政府不能解決問題，它本身就是問題」，強烈反對政府干預經濟。低收入白人通常更在意種族文化問題，因此他們寧願違背自身經濟利益也要把選票投給更保守的共和黨。富人則用種族文化議題來煽動中下層白人支持並獲得權力，進而謀取私利。在這種「富豪民粹主義」氛圍中，共和黨精英不太擔心為富人減稅而大量丟失選票。
稅改也充分體現了共和黨精英和選民普遍且真誠信奉的涓滴經濟學（Trickle-down Economics）。這種理論與供應經濟學類似，認為在短期內傾斜性地為富裕的企業或個人提供減稅，長遠來看能提高所有人的生活水平。該理論受到共和黨精英的真誠信奉，也符合其自身利益。共和黨相信此次減稅的直接影響是讓極少數富人首先大幅度受益，隨後讓中產階級和低收入者成為經濟繁榮後的間接受益者，最終實現全民的收入增長。因此，共和黨精英並不避諱減稅的直接好處幾乎都流向了富人，也不掩飾部分中低收入者的稅負反而加重的事實。涓滴經濟學在理論上是一種皆大歡喜的帕累托改進，但在實踐中其效果是不確定的，且容易加劇不平等。
具體到稅收理論，共和黨的減稅依據是里根時期經濟學家亞瑟·拉弗（Arthur Laffer）提出的拉弗曲線。該理論認為，稅率與稅收的關係是一條鐘形曲線，稅率太高和太低都會減少稅收；只有稅率位於適當區間，才能帶來最多稅收。這個理論具有經濟學上的合理性，但問題在於很難確定「最優稅率」。有的研究認為美國經濟尚位於拉弗曲線的左邊，當稅率定在70%時可獲得最多稅收。 但另一項權威研究卻認為，稅率定在33%效果最好。在實踐中，里根減稅確實增加了稅收，但遠不能抵消隨之而來的赤字。如今美國增長乏力且債台高築，特朗普政府稅改的困境可能比里根時更嚴峻。
對美國政治經濟的影響
特朗普政府稅改的主要宏觀目標是促進增長和就業。此目標無疑能部分實現，但最終效果可能不及特朗普和共和黨的預期。同時，稅改還會帶來貧富分化和債務增長等副作用，但特朗普和共和黨對此幾乎完全置之不理。稅改還是一次利益再分配，必然存在贏家和輸家。
此次稅改將對未來幾年美國的經濟增長有較大的促進作用，儘管對長期增長几乎沒有影響。特朗普堅信稅改將幫助經濟增速重返3%以上，但主流經濟學家並不相信。根據芝加哥大學對42位主流經濟學家的調查，僅1位認為稅改會使未來十年增速明顯高於當前。國會聯合稅務委員會預測，稅改能使未來十年GDP增長率在當前預測的1.9個百分點的基準上再提升0.7個百分點，但十年後提升幅度將只剩下0.1到0.2個百分點。無黨派智庫稅收政策中心給出了類似的預測。總之，單純依靠稅改，未來十年美國年均GDP增速大約為2.6%，明顯不及特朗普的期望。
美國企業普遍能從減稅中受益。公司可謂此次稅改的大贏家，稅率從35%驟降至21%。稅改後海外利潤匯回美國一次性稅率僅為8%或15.5%，這將顯著推動跨國公司對美國國內投資。中小企業由於很難像大公司那樣享受國內外的稅收優惠，因此更迫切需要減稅來降低名義稅率。稅賦轉由合伙人繳納企業也是重要受益者，特別是那種僱員很少但資本投入很高的企業，例如房地產商、律所、診所等。特朗普家族也將因這項改革而獲得大量利益。 就行業而言，零售、電信、製造、基建、金融和醫療等行業原本稅率較高，從本次減稅中受益更大；而科技、能源和房地產等行業由於本來就享有較低的稅率，其獲益相對較小。
此次稅改將普遍減少個人和家庭的稅負，但絕大部分好處將流向富人，這將加劇不平等。稅改確實能在2018年至2025年間減少各階層的稅負並增加其收入，但同時，絕大部分減稅份額都流向了最富有的群體，特別是收入最高的5%群體。例如，2018年收入最高的1%群體將因減稅增收3.4%，但收入最低的20%群體只能增收0.4%。更有甚者，到2027年後最富有群體仍能從減稅中獲得好處，但低收入群體的稅負反而會加重。美國的不平等一直在惡化，目前基尼係數已高達0.48，幾乎是發達國家中最高的。減稅將加劇此趨勢。這也充分印證了共和黨為最富有者減稅的涓滴經濟學理論。
減稅將增加美國政府債務。當前美國國債已超過20萬億美元。據國會預測，稅改將在未來十年新增1.455萬億美元的債務。共和黨卻樂觀地認為，減稅所促進的增長可以為政府增收，因此未來十年可能只會新增1萬億的債務。但獨立機構的預測更嚴峻：即使算上經濟增長帶來的稅收，新增債務仍將高達1.5萬億美元。歷史案例和當前預測都表明，稅收增加遠不能抵銷債務增長，而巨額債務可能誘發通貨膨脹和拖累經濟增長。雖然共和黨人通常看似是財政保守派，但相對於減稅，他們普遍不太關心債務和赤字。從這個角度講，美國債台高築的問題很難獲得政治解決。
特朗普政府稅改也將產生明顯的政治後果。民調普遍顯示，特朗普政府稅改是里根以來最不受民眾歡迎的稅改立法，其平均支持率只有33%，反對率則高達55%。奧巴馬政府醫改當年尚能維持40%以上的支持率。但共和黨精英似乎不為所動。他們相信，不管什麼樣的稅改都比碌碌無為要好，稅改生效後會變得越來越受歡迎，減稅也將激起共和黨基本選民的熱情。 民主黨是這次稅改的大輸家。特朗普減稅不僅跟民主黨的理念相違，而且從根本上削弱了奧巴馬醫保，並給藍州帶來嚴重損失。但民主黨試圖利用民眾對共和黨為富人減稅的反感來謀取政治利益。稅改通過後，民主黨在2018年中期選舉中贏回國會的可能性在上升並超過了50%。 此次選舉將是對稅改的一次重大民意測驗。
稅改可能的國際外溢效應
特朗普政府稅改中許多條款具有潛在的國際效應。稅改將減輕美國企業的稅負，提升其國際競爭力，促進美國出口。稅改前美國名義公司稅率為35%，如果算上各州的公司稅，總稅率高達39.1%，幾乎是全世界主要經濟體中最高的。OECD的平均公司稅率僅為25%，G20國家平均值為28%，中國為25%。稅改後美國公司稅率降低到21%，只有幾個主要經濟體的稅率比美國的更低。企業新投資的有效邊際稅率衡量了新投資的稅負程度。稅改前美國企業的這項負擔也位居世界前列，高達35%，而OECD的平均值只有19%，G20為27%，中國為26%。稅改後美國的新投資有效邊際稅率也會降得比大多數主要國家都要低。稅改還將出口「無形商品」所得稅率定在13%左右，明顯低於整體21%的公司稅率。無形商品可能包括專利、商標、受版權保護的材料和技術等。這項改革符合美國當前高新科技和服務貿易佔優的出口結構。
美國稅改還將給他國帶來資本外流和減稅的壓力。特朗普的減稅，再加上美聯儲的加息和縮減資產負債表，將引發全球金融市場的重構，對國際匯率波動和資本流動產生明顯影響。據估計，美國跨國公司持有3萬億美元的海外利潤，其中25%到30%可能將因稅改流回美國。儘管中國從2016年開始採取了嚴格的資本管制措施，短時期內受到的衝擊較小，但長期來看，隨著中國經濟發展、人民幣國際化和「一帶一路」倡議的推進，放鬆資本管制將是必然趨勢。美國企業的利潤迴流和投資撤離將給中國帶來資本外流的壓力。但另一方面，美國資本的撤離，也可能給某些本土企業騰出新的發展空間。此外，特朗普政府一次性將公司稅降到21%，將使美國成為世界上最大的稅收窪地，可能引發全球稅收競爭。全球主要經濟體，都將不可避免地跟進，有望形成一輪全球減稅浪潮。
結 語
特朗普政府稅改是一場重大經濟實驗。在理論上，設計良好的減稅確能刺激經濟活動。目前美國收入前10%群體所繳納稅額佔總稅收的70%以上，他們通常也是投資和創新的主力，對其減稅無疑能激勵投資，從而促進增長和就業，為中低收入者增收。但大規模減稅在實踐中很可能出現偏差，歷史上缺乏達到預期的案例。例如，茶黨人士過去幾年在堪薩斯州進行的激進減稅實驗最終以失敗告終。此外，減稅只是刺激經濟的一個傳統政策，還需輔以有效的產業、貿易和貨幣政策才能發揮最大功效。技術進步有限、人口老齡化、儲蓄率過低等因素或許比稅收更能限制美國經濟增長。
特朗普政府稅改也是美國的一項重要政治選擇。自由派和保守派經濟學家對減稅理論及其效果仍存在很大爭議。兩黨精英和民眾更是對稅改持幾乎完全對立的態度。減稅也並非沒有代價，它固然能在一定程度上促進增長和就業，但也會加重債務負擔和不平等。這就涉及對效率和公平的重大價值選擇，不同群體在不同環境中會對此做出不同選擇。這種價值選擇無關乎學術和理論，而要靠政治決定。其效果很難由時間來檢驗，其政治爭議也不可能平息。從這個角度講，特朗普政府稅改無論效果如何，必定會像奧巴馬政府醫改那樣長期受到政治爭議。
（作者系中國國際問題研究院美國研究所付隨鑫本文轉載自《當代世界》總第434期） (責編：劉茹霞(實習生)、劉潔妍)
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