治理重心下移，拓展鄉村社會有序化基因
作者：揚州大學法學院教授、中國法治現代化研究院研究員 張清、金壇市人民檢察院員額檢察官 武艷
「農村的作用是個變數，它不是穩定的根源，就是革命的根源。」農村穩則中國穩，農村之於中國的重要意義不言而喻。十九大報告提出實施鄉村振興戰略，並首次提出「健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系」。中國已逐漸步入一個治理主義的時代，從「推進國家治理體系和治理能力現代化」到「三治結合」鄉村治理系統，為中國發展的解讀、為中國農村未來發展的方向提供了理論基礎。
在治理的邏輯場閾，一場國家、社會、個體從著眼於對立對抗到側重於交互聯動再到致力於合作共贏善治的革命悄然展開同樣波及鄉村治理。改革開放以來的40年發展歷程，鄉村治理從低谷到高潮，從困境走向生機。伴隨著村民政治理性及利益訴求聚合為具有一定普遍意義的權利主張，村集體自主管理的內在張力也不斷擴張，鄉村治理儼然成為了一個複雜的社會政治現象，從中央到地方、從體系內到體系外，關於鄉村治理髮展的理念、制度創新的各種實踐和探索，共同形成了一股巨大的合力，逐步推動鄉村發展邁向整體改革的重大突破。然而事物的發展總是呈螺旋式上升，前進的道路並非一帆風順，土地糾紛、干群矛盾折射出鄉村治理體系和治理能力的軟肋，自治參與不足，法治水平不高，道德約束不夠。中國的鄉村治理現代化何以可能？「熟人社會」的特質決定了鄉村是一個「人情社會」，情理法的相互配合，自治、法治與德治的相互結合，既包括國家權力的法治化運作，也包括鄉村自治的生長與張揚；既發揮法治的制約作用，也發揮道德的規範作用。
鄉村治理現代化強調法治思維。法治思維是將法治的諸種要素運用於認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規範為基準的邏輯化的理性思考方式。質言之，它要求崇尚法律，尊重法律，善於運用法律手段解決問題和推進工作。法治要求權力受到控制，通過法定許可權、正當程序、監督審查等多種渠道將權力運行關進位度的籠子。法治的終極價值目標是通過規範權力的運行，達到維護權利的目的。要通過完善訴求表達機制、利益分配機制、矛盾化解機制切實維護村民合法權益，給農民提供平等機會充分表達自身的利益訴求，及時釋放不滿情緒，化解社會矛盾風險。當前，農村改革已經進入了深水區，越來越多、愈演愈烈的深層矛盾需要解決，改革與法治的矛盾也日益突出，不能在關係農村和諧、穩定、改革以及法治的問題上鬍子眉毛一把抓，要用法治的思維、法治的方法方式協調好和諧穩定、公平正義、改革發展的關係。
鄉村治理現代化重視內生秩序。外在強制的國家立法無法獲得鄉村治理內生秩序的耦合與支撐，無法在農村社會中落地生根，由此造成的 「供給不足」抑或「供給過剩」都反映出強國家、單向度、科層主義等特徵，即由政府自上而下推進的單軌模式，使得鄉村自治消融於國家之中而活力不足，鄉鎮政權延續著全權全能的模式，鄉鎮政府表現出自我擴張的慣性。為此，當代中國鄉村治理新格局必須重視鄉村社會內生資源的發展空間。說白了，就是農民能辦的，多放給農民；鄉村組織可以做好的，就交給鄉村組織；政府管住、管好它應該管的事。一方面，將鄉村社會作為具有獨立主體性的生活世界對待，通過以話語民主的方式參與到關涉到他們自身權益的立法進程中去，並在這種「自我立法」的過程中，達致國家立法與鄉土規約的有的放矢、有機統一；另一方面，大力發展鄉村社會組織，堅持政府主導，引入競爭機制，採用政府扶持、政策傾斜等激勵手段，鼓勵社會力量彌補鄉村服務供給危機，通過組織化途徑重塑鄉村秩序。
鄉村治理現代化提倡道德約束。中國的鄉村具有道德治理的傳統，「熟人社會」的特質造就了鄉村社會仍然保有一種內生的鄉土秩序，費孝通先生命之為「差序結構」「長老統治」，這種摻雜了地緣、血緣、人緣而生成建立的治理秩序長期以來保持宗族理事、長者定事、德者說事的傳統，村規民約、風俗習慣、道德評判構成的巨大倫理場閾深刻影響人們的行為模式，蘊含並延續著道德文化的規矩和禮儀也在鄉村社會具有共識性和可接受性。當人與人之間產生矛盾，首先會想到從道德角度評判對錯、解決問題和處理紛爭，尋求道德支持成為第一選擇。道德與法律一起在鄉村社會系統內成為調整人們行為方式的規範，但如何處理由此帶來的不可避免的不和諧或者不一致成為問題。法律至低點與道德至高點的界限究竟在哪裡？作為道德倫理最集中體現的鄉規民約需要「從國家法律效力體系的外部轉為法治實踐的社會基礎」，村規民約法治化，既有助於保障鄉村傳統道德文化的延續與發展，提升村民自治程度，又是國家依法治理的具體落實，通過化法為規、依規建制來推進鄉村治理的德法並重。
鄉村治理現代化是自治、法治、德治的有機統一。鄉村治理是一種互動參與的交織過程，一種以綜合、平衡、互動和相互支持的方式實現的有機統一，因此這種統一不能僅是理論上搭建的結構模型，更重要的是能將這種動態的融合貫穿於鄉村運行、治理與互動的整個過程中。既有人為組織的秩序，又有自生自發的秩序；既有政府管理，又有村民自治；既有法定製度，又有村規民約。不僅需要國家在法治建設方面進行深耕，關鍵舉措還在於治理的重心下移，通過拓展鄉村社會的有序化基因，實現最廣泛的民間參與，通過鄉村社會的自我整合，將自上而下的國家整合與自下而上的社會生長有機統一。此外，鄉村治理不再過於強調國家正式法律制度的中心地位，而是正式規範與多元規則的互動與包容，體現制度的兼容性。鄉村不僅需要硬法規，更需要軟治理。當下中國的鄉村建設應當推崇一種包容、互動、合作的公共精神，尋求多元利益主體的法律地位平等，對各種利益訴求的表達保持開放且尊重的態度，保證公共決策過程的廣泛參與和公私合作，建構一種競爭合作的多方協作關係，通過法治與德治、法治與自治的良性互動實現鄉村的善治秩序。
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