集體經營性建設用地入市增值收益分配思考——國家與集體間分配

集體經營性建設用地入市收益分配關鍵在於國家與集體的分配關係，具體包括國家徵收稅費項目、收益分享基數和分享比例三個關鍵問題。

徵收稅種和收費項目1.徵收增值收益調節金及相關稅費

根據《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金徵收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號）（以下簡稱「暫行辦法」）的規定，政府在集體經營性建設用地入市及再轉讓環節應收取土地增值收益調節金。在收取土地增值收益調節金的基礎上，再按成交價款的3%-5%徵收與契稅相當的調節金，即政府以增值收益調節金的名目分享集體經營性建設用地入市增值收益，同時以調節金的名義收取契稅。

除調節金之外，有的試點還參照國有土地出讓、轉讓的有關規定收取相關稅費，如廣東省佛山市南海區在出讓環節徵收印花稅，轉讓環節徵收營業稅、企業所得稅、契稅等。有的試點則只收取調節金，政府不再收取任何稅費。

2.啟示

集體經營性建設用地入市應履行與國有建設用地同等義務，繳納相關稅費。國家給定了增值收益調節金一項收費項目，地方在確定土地增值收益調節金時，參考了國有土地使用權出讓各種費用設置情況。將有關費用合計打包到增值收益調節金進行收取。如浙江省德清縣參照國有土地出讓提取的社會保障基金、農業發展基金等7項公益基金以及基礎設施配套成本作為收取調節金的主要依據。

從長遠看，集體經營性建設用地入市稅費設置應與國有建設用地統一，參照國有土地出讓、轉讓和保有環節的稅費項目收取相關費用。重點區分出讓和轉讓環節，以及存量集體經營性建設用地和增量用地，明確各自應繳納的稅費項目。在此基礎上，加上土地增值收益調節金，構成國家分享集體經營性建設用地入市收益的全部稅費項目。土地增值收益調節金理論上是政府獲得的經濟社會發展、基礎設施投入、土地用途轉變引起的土地增值收益，其實也是在當前土地財政模式下，對政府放棄征地賣地收益的補償。

收益分配基數

《暫行辦法》提出按照農村集體經營性建設用地增值收益的一定比例徵收土地增值收益調節金。無法核定入市或再轉讓土地取得成本的地區，可按成交總價款一定比例徵收調節金。

1.以成交價款或增值收益為基數

實踐中，對於增值收益在國家和集體之間的分配基數有不同的探索。一是按照成交價款的一定比例收取，如廣東南海、四川郫縣都是按入市成交總價款計提一定比例的增值收益調節金。二是按增值收益的一定比例收取，重慶大足區「分地區、分用途」按照土地純收益收取調節金。三是出讓環節按成交價款繳納調節金，轉讓環節按增值收益收取調節金。

2.傾向以成交價款為基數的原因

以增值收益為基數徵收調節金的地區較少，主要是增值收益計算比較繁瑣，入市地塊涉及的土地開發成本和取得成本構成複雜，包含大量直接成本和間接成本，國家尚無可參照的標準。本次試點入市的為存量集體經營性建設用地，時間跨度長，實物、勞務投入情況已無法統計，難以準確核定凈收益。在此基礎上徵收調節金具有較大的不確定性和不可控性，增加了成本核算彈性，給土地利用主體提供了人為壓低增值收益，少繳納調節金的空間。

以成交價款作為增值收益分配基數的地區最多，主要原因是易於識別、便於操作。同時，也存在一些問題，比如有些入市土地成本較高，入市目的是希望盤活閑置土地資源，看中的是土地入市對地方社會經濟發展的帶動作用，並非短期直接性經濟收益，入市增值收益可能很少，甚至沒有。以成交價款為基數繳納土地增值收益顯然與國家注重土地增值收益分配的初衷相違背。如果以增值收益為基數，又很難或收不到錢，體現不出「同權、同責」的基本要求。

3.啟示

各地在試點過程中，普遍以入市總價款為增值收益計提基數。說明增值收益的核定確實在技術上存在困難。國家收取增值收益應秉承「方便操作、利於執行」的原則，出讓環節可以考慮以入市土地成交價款為基礎，確定國家分享增值收益的比例；轉讓環節以增值收益為基數計提增值收益。為避免交易雙方故意壓低交易價格，規避調節金徵收，可在實際成交價格低於基準地價的情況下，以基準地價為基數繳納土地增值收益和各項稅費。

增值收益分配比例1.增值收益繳納比例確定

一是區分出讓、轉讓環節確定不同比例。山西澤州規定出讓環節，入市主體按成交價款的16%繳納增值收益調節金，受讓方按成交價款的4%繳納與契稅相當的調節金；轉讓環節，按土地增值收益的20%繳納調節金。二是區分區位和用途確定不同比例。浙江省德清縣規定縣城規劃區內商服和工業用地分別按土地成交價款的48%、24%繳納，縣城規劃區外、鄉鎮規劃區內商服和工業用地分別按40%、20%繳納，鄉鎮規劃區外商服、工業用地按32%、16%繳納。三是按不同用途和不同基準地價等級確定不同比例。河南省長垣縣根據商服、住宅、公共、工業用途及土地級別，按成交總額的5%-30%的比例計提調節金。四是區分入市途徑確定不同比例。廣西自治區北流市商服、旅遊、倉儲等用地，就地入市、調整入市和城中村整治入市分別按成交價款15%、20%和10%收取調節金。

2.分配比例存在較大差距

確定收益分配比例的關鍵是實現土地徵收與集體經營性建設用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例的大體平衡。在徵收土地時，不是按照後期用途進行補償，而且對於區位差異體現也不是特別明顯，因此，集體經營性建設用地入市後，因區位和用途差異產生的巨大增值，成為收益分配調節的核心，故而大都以區位和用途不同，制定差別化的增值收益分配比例，增值越多，國家分享的比例越高。

調節金收取比例在地區間和地區內不同用途間存在較大差距，如上海市最高按成交價50%收取，長垣縣最低按收成交價的5%收取；長垣縣內部商服用地最高收成交價的30%，工業用地為5%。即使上海按照50%的比例計提土地增值收益調節金，扣除成本後集體經濟組織獲得收益仍明顯高於徵地獲得的收益。難以實現「征地」和「入市」之間收益的「大體平衡」。

3.啟示

土地增值收益調節金收取比例決定著國家與集體之間的收益分配是否合理，也會對土地徵收等工作產生影響。如果收取比例過低，入市收益遠高於徵地補償水平，則會加大土地徵收難度。同時，土地增值收益調節金還發揮著協調不同用途土地之間收益差距的作用，土地規劃用途不同，產生的增值收益會有差異，根據增值幅度收取不同比例的調節金才會平衡因規劃限制造成的利益差距。

集體經營性建設用地入市增值收益與土地區位和規劃用途相關，因此，收益分配比例的確定主要應考慮入市土地的區位和用途。每個試點制定的增值收益繳納標準，符合當地的實際，總的來看調節金收取比例地區差距較大，《暫行辦法》提出的20%-50%的增值收益徵收比例，已經存在很大的彈性，尚不能滿足地方實際需求。如果集體經營性建設用地入市工作要全國推廣的話，國家統一規定土地增值收益計提比例存在較大難度，究竟哪一級政府確定增值收益計提比例較為合適，值得提前思考。

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