南海局勢出現新變化，中國應有新思路
資料圖。（圖源：新華網）
2017年，南海局勢明顯降溫，但仍呈現出複雜的局面。一方面南海爭議相關各方都有意緩和，中國與東盟國家正努力在「雙軌」思路之下解決分歧，合作維護南海地區的和平與穩定；而另一方面，日本、澳大利亞等國卻在加大介入南海的興趣和力度，美國在南海的政策則日益走向「軍事化」。南海究竟是真緩和，還是假緩和？今後的維權與「維穩」該如何把握平衡？這些都是中國下一步南海經略所必須客觀把握的問題。
走向相對緩和與脆弱穩定
2016年下半年以來，在中國與東盟國家的共同努力之下，南海爭議問題得到了較好控制，海上務實合作迅猛發展，以「南海行為準則」（COC）為主要內容的規則磋商加快推進。與2009年至2016年上半年的形勢相比，南海局勢明顯降溫。
南海局勢的緩和有很多的偶然因素：諸如菲律賓杜特爾特政府上台之後願意擱置南海爭議；越南穩健派領導集體繼續執政；因為朝核及經貿問題，南海問題在美國政策議程中的位置下沉。鑒此，不少專家認為，對於中國而言，這些偶然的因素形成了難得的「窗口期」，中國應積極利用有所作為，否則將錯失機遇。
與此同時，我們也需要看到影響南海局勢走向的必然因素：一是南海力量對比已發生質的改變，中國控局能力急劇上升，菲律賓、越南等爭端方已缺乏「火中取栗」的能力，擱置爭議對其而言是明智選擇；二是經過近八年的激烈爭鬥，各方都幾乎窮盡手段、疲憊不堪，需要時間進行修整和反思，而「南海仲裁案」裁決結果迅速拉高了局勢的可能風險，迫使相關國家政策趨向理性；三是在當前地區格局和時代背景條件下，菲、越等方的進一步侵權空間已非常有限，能做的，如通過海洋基本法、拋出外大陸架劃界提案等，幾乎都已經做完了。
因此，當前南海局勢的發展是偶然因素和必然因素共同作用的結果，即便美、越、菲等國國內政治出現反覆，南海局勢再次回到2009年至2016年那樣狀態的可能性不大，局勢的緩和有望繼續延續。
然而，緩和的質量是不高的，至多只能算是一種脆弱的穩定。因為相關方並沒有放棄既有立場，圍繞南海的軍事、政治、外交和國際法等方面的綜合博弈一刻也沒有停止，根本性的問題一個都未解決。
去「政治化」與強「軍事化」並行
大家之所以感到南海局勢緩和了，一個主要原因就是南海問題不那麼「政治化」了——各方都願意降低嗓門討論相關問題，政治上的炒作都有所收斂。當然也有例外，如原本不那麼顯眼的日本和澳大利亞，近來在南海問題上卻日益高調，逆潮流而動，顯得非常突兀。
近一年來，越南在萬安灘北、菲律賓在鐵線礁都有不同程度的侵權行動，中國方面都對此進行了堅決有力的處置。對此，這些國家接受了就事論事，沒有再借題發揮、上綱上線，主流輿論也保持著一定的淡定。出於各種各樣的原因，美國在外交、國際法和輿論方面對中國的批評指責也有所降溫。
不過，南海的「軍事化」卻是不可避免加劇了。美國等國頻頻指責中國推動南海「軍事化」，但事實上，美國才是南海「軍事化」的始作俑者和急先鋒。美國並非南海的沿岸國，卻在「亞太再平衡」的口號下大幅增強其在南海及其周邊地區的軍力。今年以來，在南海問題上，美國雖然也在去「政治化」，但「軍事化」的力度確有增無減、更為突出。
特朗普政府南海政策「軍事化」主要體現在兩大方面：一是針對南海的軍事部署和行動都呈明顯加強之勢，美軍在南海的軍事演習、抵近偵察、巡航以及所謂「航行自由行動」等軍事行動的頻率和烈度都在快速攀升，在南海及其周邊地區的軍事部署也在快速推進；二是軍事因素和軍事手段在美國南海政策中的分量加大，美國軍事手段的使用不僅要達到軍事目的，還要彌補政治和外交等其他政策工具的不足，通過在南海刷「存在感」，對中國政策議程進行牽制掣肘，給盟友打氣，並配合其東南亞外交。
在既有的條件下，越南、菲律賓等國在有針對性的增強軍力，其動作雖然沒法與美軍相比，但已在快速接近它們能投入的極限。日本、澳大利亞等國也顯著增強了在南海的軍事活動，澳軍和日本海上自衛隊正擴大它們在南海的力量存在和巡航的力度。美國、日本等國繼續加大對越南、菲律賓等國的軍事援助和軍事交流，提升這些國家在海域態勢感知、海上巡邏執法等方面的能力，力圖建立排除中國在外的地區安全網路。
南海秩序博弈正成為新的焦點
自美國強行將地緣政治之爭納入到南海地區之後，南海問題就已從純粹的主權和海洋劃界爭議，演變成為集合海洋爭端、權力之爭和秩序之爭的綜合較量。特別是，在美國新國家安全戰略和國防戰略的背景下，中美在南海的矛盾與摩擦更多地表現出海權競爭的特徵，而在當今時代，海權很大程度上就是一種秩序安排。
當前，在「雙軌思路」的指引下，中國和東盟國家正通過和平談判的方式，力求構建地區安全的共識、規範和規則，COC的磋商即是目前最重大的努力；而與此同時，美國、日本、澳大利亞等區域外國家仍在試圖維繫以美國為主導的區域安全秩序，拉攏東南亞的部分國家在南海建立針對中國的安全網路。兩者都在建立和實踐基於規則的國際秩序，只不過前者的規則是通過協商談判取得共識的，是開放包容的；而後者是美國強加給南海周邊國家的美式規範，實際上是封閉的、排斥中國的。
維權當然仍是中國今後相當長時期內的首要任務，但是作為南海最大的沿岸國，作為日益接近世界舞台中心的強國，中國無疑對南海地區的秩序和規則塑造負有重大的責任和使命。從和平崛起和自身利益的角度出發，中國也需要在南海地區的秩序構建中發揮應有的作用，並逐漸形成一定的地位。
南海地區的治理還是全球治理的重要組成部分。習近平主席多次強調，「加強全球治理、推進全球治理體制變革不僅事關應對各種全球性挑戰，而且事關給國際秩序和國際體系『定規則、定方向』」。對於中國而言，就安全領域來看，全球治理的關鍵是亞太區域治理，中國的崛起勢必導致亞太安全秩序進行適度的調整和適應，而南海則又是亞太安全秩序變革之中的重中之重。
構建南海秩序會涉及爭議問題，但爭議問題未來的權重會日益下降，越來越非中國與東盟國家關係的全部，更非南海地區安全的唯一議題。爭議問題之外，各相關方要思考的是，如何建立協商一致的規則與秩序，如何共同維護南海地區的穩定與繁榮。
中國在海洋維權之外，最需要思索的一個問題是，中國究竟需要一個什麼樣的南海？即中國對南海的區域規則和秩序究竟有何章程？中國在開放的南海秩序中將怎樣把握並堅守自己的「底線」？中國如何在「雙軌」思路框架下回應區域外國家關於南海的合理安全關切？
穩定只是初級需求，「維穩」不宜作為中國長期堅持的一大目標。而且，在中國南海「維穩」工具和手段日益多樣和有力的情況下，過多關注「維穩」也顯得有些保守。
秩序建構可以看成是「維穩」的升級版，沒有可預期的行為規範或有效的區域秩序，就不可能有南海的長治久安。筆者以為，面對新的趨勢和形勢，中國在戰略與策略上似乎應該將「穩權」與「維穩」的平衡調整為「維權」與「構建」區域及海洋秩序間的平衡。
（胡波，北京大學海洋戰略研究中心執行主任 ）
TAG:海外網 |