政治權力匹配民主權威：現代中國社會治理形態的結構性營造
作者簡介：
韓福國，復旦大學(上海)政黨建設理論創新研究基地副主任
原文標題為《社會主義政治發展的制度要求——現代中國社會治理形態的結構性營造》
社會主義政治發展構成了中國特色社會主義的重要內涵，它要實現「黨的領導」「人民當家作主」和「依法治國」的有機統一，就必須完成中國社會治理形態的結構性營造這一戰略性支撐載體，進而才有可能實現「國家有效治理、政府依法管理和社會有序參與」的三個社會目標。中國社會治理形態的結構性營造需要基於歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，來實現社會主義民主政治、政府管理模式、社會治理機制三個層面的結構性營造。政治權力要與民主權威相配，才能生成結構性營造的中軸性要素。否則缺乏權威的政治——行政系統就會失去對國家治理的有效性，也會缺失人民參與所形成的政治認同。
中國共產黨的十九大政治報告明確提出: 「堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是社會主義政治發展的必然要求」，這明確地提出三者的有機統一構成了「社會主義政治發展」的具體指向。
在此指向下的基本制度框架，則包括「必須堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，發展社會主義協商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中」。它們構成了中國特色社會主義在國家層面上新時代的制度規定。但這些制度規定，需要具體的可落實的社會治理形態來進行承接，這就對中國社會治理形態賦予了「結構性營造」的切實任務。
換句話說，如果相對應20年前市場經濟建設所帶來的權力結構的營造任務而言，現在的治理形態的結構性營造能否順利進行，直接決定著社會主義政治發展的基礎是否能「做實」，也進而決定著社會主義制度的順利發展和有序演化。
政治發展文獻一直是具有不同的解釋和觀點，但可以預料, 隨著中國社會主要矛盾的形態變化，新的一輪前所未有的中國改革進程，將大幅度地衝擊和改變中國的政治發展結構。在社會即將發生大的轉變的時刻, 清醒的人們不能一頭扎入紛繁的具體事務之中, 既不能以世界政治發展的規律來簡單地框定中國政治發展的細節，更不能過度地誇大我們政治發展的階段性和滯後性，否則就是以為中國社會主義建設可以「輕輕鬆鬆」完成，可以文字上的「敲鑼打鼓」來實現的錯誤，而是應冷靜地思考這一社會主義政治發展的制度要求, 這一社會變動會帶來什麼樣的政治結構的反應和治理結構的要求。
當下以及今後很長一個時期內，我們需要根據這一要求，思考中國特色社會主義新時代需要什麼樣的治理形態，進行何種路徑上的結構性營造。這與20年前提出的中國權力結構的營造，在內在邏輯上是一致的，但是在具體路徑和指向上發生了很大的變化。
一、中國社會主義政治發展的三個邏輯統一
「中國特色社會主義政治發展道路，是近代以來中國人民長期奮鬥歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，是堅持黨的本質屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求。」因此，中國政治發展的治理結構的營造，需要基於以上三個邏輯，來實現三個層面上的營造目標——「政黨有效治理國家、政府依法履行職能、人民有序政治參與」。
「一個現代化中的政治體系的安定，取決於其政黨的力量。」這是亨廷頓對發展中國家的政治發展的總結，但其邏輯的依據是「一個強大的政黨能使群眾的支持制度化」。反過來說，如果現代化進程中的政黨無法把群眾的支持制度化（institutionalization），那麼政治體系的「安定」就無法實現。
在社會主義政治發展的基本結構中，雖然歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，不能與三個結構性營造的目標一一簡單地對應，但是一個基本的解釋是：政黨的領導是中國特定的歷史發展的邏輯，這構成了執政合法性建構的基本依據，它需要實現有效的國家治理也是歷史發展所需，也是其執政的重要基礎；而現代政治發展的理論邏輯則需要現代政府必須依照「法治」和「規章」進行管理，提供社會主義政治發展的有效政策資源；社會自身結構的營造，要採取「自治」和「共治」的協商民主路徑，實現各個階層的人民有序政治參與。三個邏輯的統一，決定著能否實現「完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化」的根本目標。
「世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判，不能定於一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。要長期堅持、不斷發展我國社會主義民主政治，積極穩妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規範化、法治化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。」
事實上，也沒有一個制度能照搬成功，我們過去照搬蘇聯的實踐也帶來大量的經驗和教訓，因為中國不是前蘇聯或者任何其他國家。在某種意義上，「制度照搬」不是一個意願的問題，而是一個在事實上「無法落地」的問題。作為「騎在馬背上的世界精神」的拿破崙也無法將法國制度強加給西班牙人。但是，毫無疑問，制度的具體程序、方法、技術和實踐案例，是解決中西民主爭論的最好方式。中國社會治理形態的結構性營造，直接關係到社會主義政治發展的中軸性制度能否落地，以及如何落地的問題。這是歷史邏輯與實踐邏輯能否統一理論邏輯的關鍵點。它既要堅持民主的邏輯，還要實現黨對國家有效治理的歸宿，又要體現社會自治和共治的演化訴求，「社會主義民主政治制度化、規範化、法治化、程序化」就構成了一個制度建設的中軸性規則體系。
通過分析, 可以得出一個基本的判斷: 現在需要的是對治理形態進行結構性的調整和營造。僅作局部的治理結構的調整己不能解決問題，各項局部的治理結構的調整目前已經累積起來, 需要有更為宏觀的結構性營造來將它們「捏成一體」。毫無疑問，如果一個國家的制度和政治實踐之間的落差不斷增加，導致了民眾的不滿甚至怨恨，就會帶來無法遏制的政治衰敗（political decay），造成中國40年來一直追求的政治發展（political development）的反面。
二、社會主義民主政治的結構性營造：國家的有效治理
中國社會經過40年的持續的改革開放，從一定的角度觀察，可以將其視為社會權力結構和民主政治結構兩個方面是否發生了對稱性變革的過程。
任何社會的大幅度變遷, 首先都會對一定社會的政治權力配置結構提出要求。在社會發展的不同階段，在不同的社會中，在社會政治、經濟、文化和道德等發展的不同水平上，社會發展向政治發展提出的要求是不同的。合理的政治發展戰略要判明這些基本的要求是什麼，這樣才能順應社會發展的要求，有效地推進政治發展。
中國的改革開放向政治發展提出的基本要求是: 滿足社會結構大幅度變動導致的利益分化，有效整合社會發展中滋生的各種要求，按照中國社會現代化發展的基本目標，制定確定和適當的政策，平衡各種政治關係以保持動態的政治穩定，推動現代化進程的持續進步，避免各種歷史倒退和激烈動蕩。
經過40年改革開放的推進，中國建立社會主義市場經濟體制的目標已經初步實現，市場在資源配置中已經發揮了決定性的作用，雖然還有許多的政府和市場間關係的不清晰，這也向中國政治體制的深化改革提出了新的要求。經濟發展的有效性可以帶來一定程度的合法性，因為民主國家的治理績效可以通過其經濟增長帶來的承諾實現和能力提升來衡量，但長期的治理有效性，必然要求制度的整體性，這首先就是社會主義民主的結構性營造。
1. 民主政治的結構性營造
社會主義民主政治的發展, 在推進社會主義整個政治發展形態的過程中, 有著特別重要的地位，因為社會群體利益的滿足、政府決策的科學化、政治發展的穩定, 均聯繫著民主政治的具體呈現結構。
中國改革開放的推進，引起了基層黨建形態、政府的組織結構和行政功能的諸種不適，如黨建嵌入的困境、宏觀調控能力的弱化、各種管理體制的重疊、中央和地方政府關係的結構性失衡，幹部人事制度的滯後等等。所有這些呈現來的治理能力不足的問題,實質上都刻畫了一個命題: 社會主義民主政治結構的適應性問題。改革開放不久，鄧小平就準確地概括了這一結構性困境:「現在經濟體制改革每前進一步, 都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制,就會阻礙生產力的發展, 阻礙四化的成功。」「重要的是政治體制不適應經濟體制改革的要求,所以不搞政治體制改革就不能保障經濟體制改革的成果, 不能使經濟體制改革繼續前進。」經濟制度發展和社會結構演化的深入，日益向中國政治體制改革提出了新的要求，這一要求也會變得越來越迫切。
社會主義民主政治制度化、規範化、法治化、程序化均是有效治理的平台和載體。隨著對這個問題的體認, 需要認真思考的一個重要問題是：社會主義民主政治在中國現階段的社會發展和經濟發展中有何作用？民主政治的權力結構要適應社會治理結構的進一步發展，該如何採取何種方式來組織和建構? 民主政治運作的原則和目的應該是什麼？這些問題一直存在於中國的政治發展當中，但是目前尤其需要仔細地思考和審慎地營造。
關於社會主義民主政治的具體結構應該如何營造，各種觀點紛紛揚揚, 生動地反映了中國社會經過40年改革後, 歷史、社會、文化條件發生了巨大的變化, 社會結構的轉變向政治體制提出了更現實的迫切民主要求: 政治體制以及由它確定的民主結構，能否在「國家治理體系和治理能力現代化」下一步的發展中，起到強大的推動作用, 將在很大程度上制約著中國現代化能否走出「初級階段」。
同時, 在「社會主義民主政治」的內涵到底應包括什麼具體結構的討論中，體現出來的普遍憂慮和關注也深刻地表明, 在社會新舊體制和新舊結構交替之際，社會衝突、結構矛盾、利益錯節、發展失衡等諸多問題也相隨產生，作為社會調控系統的政治和行政系統能否迎接挑戰，將決定中國特色社會主義的「新體制」和「新秩序」能否牢固地、順利地建立起來，以及「中國特色的社會主義市場經濟」最終能否完善起來。
因此，完善健全中國社會的現代化領導體制就構成了一個核心任務，即通過執政黨領導體制及其與政府、其他黨派、社會、企業等的嵌入式互動關係，來提升政治領導體制的現代化領導能力，這是檢驗領導體制能否長期存在的基礎，也是支撐政府管理的資源有效整合的基礎。同時，通過對黨與政府、政府與企業、國家與社會、中央與地方、幹部與群眾等關係的優化，來營造整個政治權力關係的多中心的合作機制等等，這構成支持民眾進行有序的社會政治參與的政治載體。
任何社會在其發生快速變化的階段，均需要有與這種變革相適應的民主政治結構。社會結構與民主結構是相輔相成、相互制約的關係。在很多場合, 兩者是相互適應的；但是在社會結構和民主結構各自發生變革時，它們之間的關係就需要做出調整。要滿足這個要求，就要對政治體制進行改革，需要通過社會主義的民主政治關係調整來實現。
2.國家有效治理中的調控方式轉型
民主政治結構直接影響到「政治-行政」在國家治理體系中的運行方式, 形成了「政治-行政」體制的社會調控行為。從民主結構的角度來看，國家治理中的「政治-行政」調控方式已經在實際的社會形態中發生了以下的變化，這些變化是當下中國正在迅速發生的變化，也是今後中國國家治理能否有效現代化的關鍵, 或者說是能否帶來國家治理能力提升的可能性:
(1)從「自上而下」式調控走向「自上而下與自下而上相結合」式調控：過去集中於有限的公共事務並主要是通過政治手段進行管理，現在大規模的社會事務大量地進入了國家調控系統，原有的「政治-行政」體制的調控空間顯得應對能力不足，從而產生了治理能力的低效，甚至結構性失衡，這就需要「上下結合」的互動式國家治理路徑。
(2)從「單中心-集權式」調控走向「多中心-分權式」調控：過去中國政治體制主要採用集權方式統一管理，現在需要把權力分散到社會各個層次的治理結構中去，採用授權地方政府層面進行多中心方式的社會調控格局。
(3)從「直接-命令式」調控走向「間接-合作式」調控：過去的「政黨-政府」結構直接決定社會林林總總的各項事務，現在需要採取間接方式的控制，採用與社會多元主體進行政治合作、公共服務外包、公共決策的參與，形成居中調控。
(4)從「具體-細節式」調控走向「宏觀-大局式」調控： 過去中國政治調控介入到了國民經濟每一個具體部門和社會民眾生活的每一個組織內部, 現在需要側重於總體社會和經濟發展戰略的調控，學會宏觀調控的現代治理方式。
(5)從「垂直-集中式」調控走向「橫向-協作（同）式」調控：傳統的縱向「一竿子插到底」的集中式管理的基礎已經發生了改變,現在中國發展出了橫向的政府間協調，尤其是不同的區域之間、不同政府之間、不同政府組織之間的治理協作（同）。
(6)從「維穩-被動式」調控走向「動態-平衡式」調控：過去重點在維護一個表面上的穩定的社會狀態，不再追求一個簡單維穩取向的靜止格局，現在更注重推動社會的全面動態均衡和多元快速發展。
(7)從「規制式」調控走向「驅動式」調控：過去整個國家的行政體制著力按照中央層級制定的一致化的全國規範進行社會規制，並控制所有的社會子系統不遊離政治規範系統, 重點在對社會運動的具體組織方式進行管制；現在更強調在日新月異的社會生活中不斷更新管理規範和管理手段，不斷迎接來自社會的新挑戰，要求社會運動成為社會發展的主要推動力量。
(8) 從「內向封閉式」調控走向「外向開放式」調控：過去中國主要是在一個相對封閉的社會內進行國家內部事務的管理,通過組織化權能——「硬權力」推動管理，受到國際因素的影響比較小；現在中國卻是在一個開放的社會中進行調控, 需要通過更多的「軟權力」來推動社會運動，不僅要遇到來自國際環境的重重挑戰, 而且還要主動地介入國際社會，交流中國的可能的「智慧」和「經驗」。
三、政府管理模式的結構性營造：依法履行職能
原有體制的結構性轉變, 要求行政管理的運行方式作出相應的變革，其中的基本原因在於原有體制的特性。原有體制的基本特徵是由計劃經濟體制引起的。在計劃經濟體制下, 社會的權力結構的構成是高度集中的。這種集中的體制特點可以大致概括如下：「黨政一體化、政經一體化、政治一體化、政社一體化」。原有體制下的行政管理權力的結構是以這樣的社會總體結構為基礎的。
40年改革，使原有的社會結構發生了令人矚目的轉變, 相應地，既有的行政管理權力結構便不能與新的社會結構相銜接，在體制、程序、功能、權威、動態的過程等諸方面都會出現「水土不服」，甚至被嚴重弱化。這樣一來，本來變革中的社會矛盾和衝突就變得異常尖銳，而應當起調控和控制作用的政府行政權力卻沒有找到合適的介入方位。在大力推進社會主義市場經濟體制的建立的同時, 對原有行政管理體制的衝擊會更加猛烈, 更加徹底。這一客觀的有力的發展進程, 使中國政府管理模式的結構性營造的問題，顯得更加迫切。
民主政治對於行政管理權力的基本要求，就是一個依法行政的基本營造性路徑和要求，前面所言的社會主義民主政治結構的營造之必要，蘊含著對政府管理模式法治化的最高層面的政治要求。民主政治的一個關鍵指標就是政府的依法行政以及依規管理，否則，民主政治就失去了意義所在和價值所依。
1.政府管理模式的法治化營造規則
（1）完善健全社會的立法體制的獨立性。即通過完善人民代表大會制度形成全社會主體的政治發展動力體制。在法理和法律上，人民代表大會是政府權力的來源基礎，是人民合法性授予的組織，也是所有組織和個人在社會主義憲法的合憲性上進行審查的主體。依法行政的最大基礎就是社會的立法體制如何具有獨立性、系統性和整體性。黨的領導決策一旦形成法律決策，就不能隨便更改，否則，法律就會退回到領導意志上去，形同虛設。
（2）完善健全政治決策的諮詢體制。 即通過完善政治領導方式意義上的協商民主來建成廣泛的諮詢體系，形成政府公共決策的前置性信息基礎。十九大報告提出一個重要的議題就是要把民主（協商民主）放在決策之前以及決策之中，換句話說，過去那種決策之後的協商民主沒有太大的決策意義。
（3）完善健全社會的民主決策體制。在公共決策的層面上，科學民主和民主決策需要緊密配合，既要通過建立社會各個層次的，包括從社會民眾到政府決策者的成系統的民主決策機制，使得社會信息得以全面溝通，同時又要保證公共決策的程序化、決策流程的科學化，來保證科學決策的質量。
（4）建構低成本的政府管理體系。政府管理部門是公共財政支持的公共組織，低成本是現代政府的必然要求，中國通過精簡機構和人員管理成本來降低行政管理成本, 將有效資源投入到社會發展本身，尤其是要警惕公共組織的自我膨脹本能，避免機構減少而人員增多的怪現象。
（5）完善形成管理技術的現代化更新。社會管理方法、原則等推陳出新, 新的社會發展進程創造並呼喚著新的管理體制，而管理體制的現代化主要是治理技術的現代化，它既是從管理到治理的理念轉換，也是國家治理體系和治理能力現代化的基點。
2. 政府管理模式營造的效率規則
社會發展不僅會向政治體制提出民主化的要求，而且會提出高效化的要求，這是行政管理效率化的最本質特徵。作為後發現代化的國家，並且已然成為第二大經濟體的社會而言，社會主義市場經濟的發展，尤其需要政府具有高效率，因為在這個過程中，社會的變化特別迅速，問題也就特別複雜，社會對政府領導藝術的要求也就特別嚴格。政府管理的模式如不能適應中國現代社會和現代市場的訴求，社會主義市場經濟體制就難以建立起來，或者不能依人們的單純的美好主觀願望而建立起來。
所以，中國社會的發展向政府管理模式提出的要求是: 對應社會發展的客觀要求和社會確定的政治戰略目標, 發揮政府行政管理的最大能量和最高藝術, 以平衡地、創造性地、有力地支撐著中國社會的發育。要達到這個要求，就必須有一個政府管理模式的建構戰略。這個戰略的基本面包括:
（1）建構方位適當的行政職能結構。即通過轉變政府管理部門的職能履行方式，來增強政府管理的恰當性。政府管理模式的科學化、現代化、技術化和信息化，是現代社會治理的內生性要求，因為中國已經融入到整個國際交往結構當中。如果要提供發展的智慧和經驗，首先是基於管理方式現代化的樣本。
（2）培養具有現代品質的管理群體。即通過實行公務員制度，形成穩定、專業化、程序化、科學化的人員素養提升機制，而不是選拔錄用以後就缺少「終身學習」的技能提升機制。
（3）建立強而有力的社會監督體制。社會主義新時代的諸多發展任務，都要通過健全法制、行政、土地、工商管理等職能部門，保證社會發展在有序而高效的範圍內進展。在政府高效率行政的前提下，對其職能的合法性監督就是一個「伴隨而生」的「一體兩面」的事情，否則，一個失去社會監督的政府權力，最終會毀損「高效率」的根本訴求。
（4）提升市場經濟發展的質量和增量。現代政治的一個基本規律就是政府對市場的政策激勵和調控功能。當政治制度的運行不能給民眾帶來物質的基本滿足時，再響亮的口號和美好的設計理念都顯得蒼白無力，它們動員社會的能力將隨著實踐而衰減。中國政府對市場經濟發展的增量，一直構成了合法性論證的基點，而發展的質量也隨著社會階段的發展而成為另一個更為重要的政策議題。
四、社會治理機制的結構性營造：人民有序政治參與
回溯40年改革開放的中國實際社會過程，對比政治民主結構和行政管理結構與社會結構各組變數的變化幅度，不難發現，社會結構的變革在程度和幅度上均快於政治民主結構的變革。
40年間的中國社會結構變遷，在這裡包括政治、經濟、文化等各個方面，是一個錯綜複雜的綜合。中國40年改革開放先從經濟改革入手，從農村土地改革到城市單位組織改革，從國有企業的產品經濟到多種企業形式構成的商品經濟，從以計劃分配為主到以市場資源調配為主，有力地改變了中國既有的社會結構。這是前無古人的改革過程，加之全面開放及國際社會的全球化衝撞，中國社會文化心理也在革故鼎新。
40年間的中國政治權力結構當然是「且演且進」, 而不是「停滯不前」，但與社會結構變化的速度相比，在節奏上存在著一定的落差。強國家始終壓制著社會領域，使得社會一直處於弱化的境況，也使得民眾的社會見解和社會情感沒有制度化的渠道得以有效而真實地表達和溝通，但改革使社會既有的政治權力結構與正在形成的社會結構漸次不相適應，改革過程中遇到的種種困難和意外，便可證明。社會主義市場經濟的發展將進一步擴大兩者間的距離，所以說，中國政治發展需要新的社會治理結構，尤其是通過實現人民的有序政治參與，化解和分解社會危機。只有「共建和共商」的參與，才能「共享」，而只有參與才能實現人民的獲得感和幸福感，進而才能形成一個人民認同的共同體。現代社會的民眾已經超越了「被給予式」的公共服務供給，如果民眾與政治體沒有共同體的感覺，社會意識會出現隔離和斷裂，會使得政治結構無法適應現代國際社會競爭的需要。
1.社會結構變化的多元性
我們基本可把截至目前為止的中國社會結構的變化，歸納為以下幾個方面:
（1）從相對穩定到全面發動。中國社會環境從相對穩定的狀態，已經進入到現代化全面發動的時期，因此，中國社會結構也進入到了全面轉型的狀態。這是不以任何人的意志和設想為轉移的，這構成了社會主義政治發展何以成構的基礎性條件，政黨建設、政府管理轉型和社會自治結構都以此為基點進行各自的設計和相互回應。
（2）從運動式管理到社會建設和治理。中國社會的戰略目標和價值系統從以政治動員式和行政運動式治理為基本治理方式，全面轉向以社會建設為中心，把社會建設與社會治理融合在一起，建設是治理的載體，治理是建設的保證，政黨和政府一直持續鼓勵公民參與政治決策和社會治理的各個環節。
（3）信息載體紙質文本到網路信息化。高技術信息手段正在全面進入社會調控過程，人們的交往方式發生了信息載體上巨變，從信息的紙質版到網路化，讓中國社會結構發生巨變，新的結構形態也層出不窮。社會管理技術從傳統的紙質統計迅速轉向現代網路空間的信息化治理方式。
（4）社會心理的結構化變化。中國社會心理在現代化大氛圍下發生轉變,尤其是新生代的人群的社會認知方式發生了巨大的變遷，加上新經濟的組織方式、科技方式對人們生活的改變等等，都極大地改變了社會和行政系統內部的群體動力系統。
2.有序政治參與的必然性
社會的快速演化，特別是社會主義市場經濟的發展，將導致社會群體間的交往關係發生變更：如社會各個階層之間的關係，社會群體之間的關係，社會各個領域之間的關係，社會人與人之間的關係。交往關係造成人們政治參與的結構性變遷。政治發展對社會交往關係的要求是: 在社會的發展過程中，培育社會群體間交往關係的穩定和積極平衡，形成有序的政治參與格局，保證社會生活和人們心理的和諧與融洽，從而確立社會秩序的穩固的基礎。有序的政治參與結構包括以下幾個方面:
（1）建構完整的基層民主生活體系。即通過黨建的開放式建設，嵌入社會治理形成有效引領；通過強化社區塑造和群眾自治組織發育，形成多層次民主自治；通過社會資源整合和組織聯動形成共治結構，通過企業民主參與形成社會經濟民主。通過「黨建引領下的社區共治和社區自治格局」，塑造現代城市和鄉村共同體（community）。
（2）建構民主參與公共決策的程序化體系。即通過「落實」公民參與公共決策的各種程序、技術和方法，使得社會主義政治參與從「口號」變成「扎紮實實」的參與制度，增加政府對民眾需求偏好的回應性，進而強化政治權力和行政權力與社會的有序關係，實現社會政治結構間的有機互動（interaction）。
（3）發展社會群體-領域間的有序合作交往關係。即通過對社會主義政治發展的共識，調整各個社群之間的社會性權力關係，形成一個有序的交往關係，形成多形態的跨領域、跨界、跨群體的合作共享平台（inclusive networks），建構一個有機、有序、共享的社會體。
以上所言均是一些大的方面。總之，社會結構新陳代謝的過程也是社會秩序新陳代謝的過程。社會主義市場經濟的發動, 必然以更大的力量衝擊原有的社會秩序, 走向新的社會秩序。在社會主義市場經濟的浪潮下，以既有的社會結構和權力結構為基礎的社會秩序漸漸解體，而新的秩序在新社會結構和權力結構有效建立起來之前又不可能一步到位。如果整個社會的治理結構不能以較快的速度作出調適，就難以控制混亂和失調（disorders）。
因此，社會主義市場經濟發展引發的中國社會結構的變革，要求建立新權力結構,原有秩序的轉型要求一股力量來促進新秩序的成長。M·P·托達羅把行政管理視為發展中國家「稀缺的資源」，認為發展中國家的政府註定要為國家的繁榮和幸福承擔更多的責任, 更主動地承擔責任，必定要在經濟發展中起到越來越大的主導作用。中國社會能否通過變革和調整產生新治理形態以支撐政治發展的結構, 將是社會主義市場經濟能否建成、現代化能否成功的關鍵條件之一。
五、政治權力與民主權威的匹配：治理結構營造的中軸性要素
在當下中國，原有的權威隨原有的社會結構和權力結構的消解而面臨著嚴峻的挑戰。面對變革社會所帶來的挑戰，亨廷頓提出:「改革者不僅要比革命者更純熟地駕馭社會勢力，而且還必須更精確地控制社會的變化。他的目的是實現局部的變化而不是全局的變化, 是實現漸進的變化而不是翻天覆地的變化。」這就是說,中國政治發展戰略需要更好的政治權力結構，更匹配的政治權威，更好的治理藝術。
社會主義政治發展之所以必要，在於它將服務於中國的現代化和民主化，服務於社會主義市場經濟體制的發展。在社會結構以及社會秩序處於過渡狀態，政治發展作為社會發展的協調器和推進器的作用尤其重要，對中國這個超大社會來說更是如此。「共產黨人向現代化國家提出的真正挑戰並不在於他們善於顛覆政府（做到這一點很容易），而在於他們善於創建政府（做到這一點就很難了）。他們可能沒有提供自由，但的確提供了權威；他們的確創造了有控制力的政府。」
中國社會的發展，自改革開放伊始就對政治發展提出了新要求，而社會主義市場經濟的發育和完善，對社會主義的政治發展的結構提出了更迫切的要求，不僅僅是權威的持續更新，而且包括社會主義社會的自由發育和市場經濟的快速發展。不言而喻，要推動社會主義的新的政治發展，需要有新的治理結構( New Structure of Governance)。
雖然權力和權威經常聯繫在一起, 但並不總是一致。社會結構的漸進或者激進式的轉變,往往會造成一種現象：如果與原有社會結構相適應的權力結構不與社會結構的變革同步轉變，原有的權力結構會繼續存在，但其權威卻漸漸「消解」。從結構上看它與新社會結構的發展不合拍，從功能上看它與新社會結構的治理不協調，從意識形態上看它不能同時取得社會的認同。在這一「結構-功能-意識」的狀態下，政治權力便無法有效引導和調控社會的發展。政治發展的宗旨之一, 就是通過中國當下社會結構性的營造來重建政治權力的權威性，同時新治理結構只能在政治權力具有權威形成時才能成立。因此，不能撇開權威的構築來談權力結構的改革，否則是不合邏輯的，也無法營造中國治理結構的中軸性要素。
在現代人類共同體的生活中，治理權威的空缺和虛弱會是災難性的。如今中國社會出現的許多苗頭是令人擔憂的。這些苗頭的擴大和惡化，將不利於中國現代化和民主化的實現，不利於社會主義市場經濟的完善。但治理結構要起到這樣的作用，必須具備權威，才能推動社會主義政治發展的生成。
對中國這樣的超大社會，又處在社會結構的轉變時期，很難想像沒有足夠的權威會有國家的有效治理結構。中國社會轉型遇到的基本挑戰是：舊的權力結構固有的權威逐漸消解，難以有效地執導和控制社會的快速發展；舊的權力結構還存在, 但權威分化, 不辭而別。任何一種政治發展結構都建築在一定的原則基礎上。古今中外，奠定政治發展的原則有多種。權威可以經多種方式產生，但歸納起來無外乎兩種：民主的和非民主的。民主與權威並不是對立的。民主可以產生權威，民主也不反對權威。毋庸置疑, 現代社會和人類精神的演進,為政治發展確定了不能迴避的目的: 社會民主化和政治民主化。現代民主獲得了前所未有的發展，不僅僅是歐美工業民主，中國社會主義民主也取得了前所未有的進展。民主政治構成了整個人類社會發展的歷史方向, 從終極目標上來看，也必然是中國社會發展的指向，當然要發展的是適應中國國情的社會主義民主政治。
但在現代政治生活中，在一個追求政治民主化的國家中，權威只能通過民主體制——選舉民主和協商民主產生。中國面臨的困難是，由於長期的忽略和高度集中的體制的長期存在，尚未建立完善的社會主義民主體制，因此，中國改革目前遇到的一個緊迫任務，就是使作為社會中樞系統的政治系統重振民主權威，使得政府管理模式獲得法治權力，社會治理機制具有民眾參與途徑。
缺乏民主認同的政治權力也會缺乏權威，這就是社會主義民主政治建設的必要性，它構成了政治權威的核心基石；而政府管理模式如果缺乏法治規則，也會使政治權力做出的政治決定流於形式，導致治理結構對社會問題鞭長莫及，最終造成治理結構缺乏權威；沒有權威，任何社會的治理結構都會感到力不從心。
中國目前的政治發展和以後的政治發展都必然是中國民主化的推進結果，而政治發展也須以推進社會主義民主進步為目的。要形成成熟的社會主義民主體制需要新的權力結構, 以及與之相隨的必要的權威，如果過去還不具備現實性和充分必要的條件，那麼現在的一個合理選擇就是, 盡量提升現有的民主秩序, 並在建立新治理結構的過程中充分推進民主化,同時控制這行政管理權力的實際運轉機制, 使其發揮合目的性的功效。
推進社會主義民主進步，意味著在構築社會主義政治發展時，必然要從近期和長遠兩個層次觀之。有些抉擇，可能近期內管制效果不錯，但是從歷史的發展來看, 並不利於民主的進步。有些抉擇，近期內可能治理效果不明顯，但長遠觀之確是根本。任何一次新舊社會結構和新舊社會秩序更替的時候, 都有可能提供民主和非民主的路徑選擇。在此時刻, 尤其要堅持既定的政治發展目的。
說社會主義政治發展以社會主義民主進步為目的，意味著把中國民主的形成看成是一個綜合的社會發展過程。民主體制的形成，需要有一定的歷史-社會-文化的條件。在條件沒有成熟時,選擇了民主為目的的政治權力就應當盡量培育和促成這些條件的成長。列寧指出：「任何民主，就像一般的任何政治的上層建築一樣(這種上層建築在階級消滅以前，在無階級社會建立之前，是必然要存在的)，歸根到底是為生產服務的，並且歸根到底是由該社會中的生產關係決定的。」目前階段中國政治發展和民主政治的目的應該是為現代化服務, 為社會主義市場經濟體制服務，離開了這個政治發展的總方向，民主政治不可能得到有力的發展，而中國新治理結構的中軸性支撐也無從建構。
願意嚴肅認真地思考中國的現實發展的人，都感覺到了構築政治發展的迫切性和必要性。可以說，對政治發展的認真思量，是我們40年改革開放取得的一條最寶貴的經驗或是教訓。民主政治、政府管理和公民參與在權力與權威的關係中，構成了一個緊密的「社會治理共同體」，則是社會主義政治發展的核心結構。
本期編輯：莫志敏本期審校：吉先生
文章來源：《黨政研究》2018年第1期
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