《2017反腐倡廉藍皮書》合著者：對官員要「善養嚴管」，而非「高薪養廉」
【採訪/李泠】
「人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。」
自十八大以來，不論是廟堂之上，或是坊市之間，「反腐倡廉」都是熱門話題之一。「打虎」「拍蠅」「獵狐」……一些早已耳熟能詳的詞語攜帶新內涵、新理念反覆出現在大眾視野中。從南到北，從地方幹部到中央領導，從公務員隊伍到文藝界人員，不斷有「禁區」和「慣例」被打破。
1月19日，中國社科院中國廉政研究中心在京發布《2017反腐倡廉藍皮書》，對十八大以來的全國黨風廉政建設和反腐敗工作進行了全面梳理。報告指出，當前反腐敗壓倒性態勢已經形成，但鬥爭形勢依然嚴峻複雜。報告也提到，我國近九成城鄉居民對黨風廉政建設和反腐敗鬥爭有信心。
反腐至今，那些官場上的沉痾痼疾是否還在？從嚴治黨之下，官員的不作為問題又該如何解決？仍將繼續下去的「刮骨療毒」，我們可以有哪些新期待？觀察者網藉機採訪了《藍皮書》的參與撰寫者之一、中國社會科學院政治所副研究員郭靜，與其一同聊聊反腐調研二三事。
一、《藍皮書》的誕生
觀察者網：請問撰寫這份《藍皮書》，用了多少人以及多少時間？郭靜老師您在其中負責的工作是？
郭靜：《反腐倡廉藍皮書：中國反腐倡廉建設報告》是中國社會科學院中國廉政研究中心組織撰寫的，發布該中心對中國懲治和預防腐敗狀況的全面跟蹤研究成果，每年一本，已經連續出版7年，今年發布的是第7部《藍皮書》。此書有一個主報告、15個專項報告、地區報告和專題報告，此外還有2017年全國反腐倡廉的制度創新集萃和反腐敗大事記等，全書共50位作者。
我所在的中國社會科學院政治學研究所是該中心的合作單位，今年本書收入了我和我的同事王紅艷副研究員合作完成的一個研究報告，《涉企政務服務中的「輕型」腐敗及其治理》。
觀察者網：請問您主要向哪些人做了什麼方面的調研？
郭靜：我們用半年時間訪談了上海、北京、浙江、江蘇、廣東、湖南、河南、河北、四川、陝西等10個省市的中小微企業40餘家，收到有效調查問卷110餘份，涉及農林牧漁、製造業、建築、交通、電力、軟體信息技術、批發零售、住宿餐飲、金融、教育、文體娛樂、房地產、居民服務和混合新業態等14個傳統和新興行業。
觀察者網：選擇這些省市的企業為樣本，是有什麼講究么？
郭靜：我們的樣本選擇，不是採用規範的抽樣調查方法，而是分別在東部、中部、西部地區的一些省市，尋找與我們有信任關係的被調查者。這種方法，是根據我們的研究目的、特點和現實條件確定的。
觀察者網：調研過程中，有沒覺得哪些地方的操作相對困難或複雜？
郭靜：主要的困難是解決本項研究的數據來源問題，即調查方法的探索。目前，國內對於腐敗的社會科學調查研究，比較多的是關於不同群體對腐敗和反腐效果的感知、態度的調查，這也是這本藍皮書的一個主要內容。國內對腐敗行為現實情況的社會科學調查研究較少，這對於腐敗形勢的準確評估和反腐政策改進來說，是一個缺憾。這樣的調查研究之所以較少，是因為這種研究有較大的實施難度。
經過十八大後持續的加大反腐力度和多方施策，基層公務人員的腐敗和不當行為呈現何種狀況，反腐和監督執紀措施對基層公務人員的行為有何影響，需要客觀評估，以觀察了解反腐舉措和體制機制改革的成效，為改進反腐倡廉工作和全面深化改革提供參考。為滿足這一需要，我們希望在腐敗行為現實情況的跟蹤調查研究方面做一些探索。
資料圖（圖/視覺中國）
在研究設計和實施過程中，我們遇到的主要問題是：
腐敗行為在不斷更新，在加強對已知腐敗行為的打擊力度後，公務人員的腐敗行為和不當行為會出現新的形式並且更隱蔽。這就意味著，不能只關注已知和有明確界定的行為，也要發現新的腐敗行為和不當行為及其蔓延程度。腐敗有基本定義，但是對於某些具體行為是否屬於腐敗，特別是那些新出現的不違反現行法律紀律的行為，是否屬於腐敗和不當行為，存在著不同的理解和不同的觀念。
關於腐敗現象的法律用語和政治用語，是規範性和嚴謹性較好的概念和表述，但是這類用語與日常用語有距離，不是所有人都能準確理解和使用。面對具有不同知識和行業背景的群體，如果使用法律用語和政治用語，被調查者往往有各自的理解甚至不知所指。相比較而言，描述性語言會更少存在歧義，這是問卷質量的保證。為此，了解當前公務人員存在什麼樣的腐敗行為和不當行為，在問卷中要具體描述這類行為，這樣有利於被調查者準確填寫問卷，準確反映當前腐敗的真實情況。
本研究的內容是涉企政務服務中公務人員的腐敗和不當行為，有些行為是由雙方當事人達成的，調查問題會因涉及企業一方的「灰色」行為，因而可能會被調查者所排斥，為降低被調查者的排斥感或因缺乏信任而做出不符合實際回答的可能性，研究者要與被調查者具有信任關係。
基於以上考慮，本項研究探索了一組相互配合的研究方法，以保障研究的信度。首先，深度訪談與研究者具有信任關係的多地多家多行業的中小微企業主；其次，根據訪談內容形成調查問卷，並在同一範圍內進行預調查，修改問卷；再次，請涉企服務的工業園區、行業組織、銀行機構等組織座談會式訪談並匿名填寫調查問卷。
此步驟是訪談和調查問卷並重，對各地的企業進行訪談，一方面解釋說明問卷，消除對於問卷文字可能存在的歧義理解，另一方面，訪談內容可超越問卷內容，以求了解各地的實際情況；最後由具有信任關係的企業主推薦周邊企業家匿名填寫網頁版調查問卷。另外，本項目還對基層幹部進行了對應性訪談，了解基層幹部的工作和心理狀態。
綜上所述，實施這樣的調查研究，時間和人力成本都較高，但是研究的信度較好。
觀察者網：在調查工作中，有沒聽到什麼腐敗和不當行為讓您印象深刻，或感意外？
郭靜：儘管近年來，懲處腐敗的工作力度加大、對公務人員特別是黨員公務人員的紀律要求細化，一些傳統的腐敗和不當行為仍然存在，比如公務人員請客由企業買單、招投標項目給主管領導幹部的回扣、讓企業購買與公務人員個人或部門關聯企業的產品、以各種手段迫使入駐企業給村幹部好處等。
收取回扣（圖/視覺中國）
同時，也出現了新的不當行為，如不收禮也不辦事，有的可以很快辦好的手續，一定要拖到規定的最遲時間才辦完；案件審理拖的時間更長，遲遲沒有結果，給企業造成一些損失。企業需要找到上級管理人員出面協調，才能加快進度，整個過程該公務人員沒有收錢，也不違規，但給企業正常運營產生的干擾阻礙可能很大，有的事件甚至導致企業陷入困境。
此外還出現其他不當行為，如在消防、環保等方面安全風險較高、監管責任較重的行業，實際不批准成立新企業，以減少部門的監管責任；在法規設有自由裁量空間的情況下，公務人員全部按法規中最嚴（高或者低）標準執行，即所謂的頂格管理，一般企業達不到，都要受到處罰，企業需要給各種形式的「好處」，才放寬標準；在個別法規本身存在內容失誤的情況下，即國內外所有企業都達不到的要求，仍嚴格執行，驗收不合格即關停，企業需要給各種形式的「好處」，才指導規避方法。
由於這樣的行為不能作為腐敗行為懲治，企業非常擔心這些行為成為公務人員的工作常態，那樣的話，企業運營的效率會普遍的長期的大大放緩。
二、政治官場
觀察者網：據《法制日報》記者梳理中央紀委監察部網站審查調查欄目發現，2015年2月至2018年1月18日，總計有57名中管幹部被通報在黨的十八大之後「不收斂、不收手」。您認為鐵腕反腐之下，為何仍有幹部敢「不收斂」、「不收手」？
郭靜：這不是本研究的內容，對於這種現象，需要進行案例研究，才能找到準確的答案。根據以往訪談調研了解的情況估計，主要原因，一是自上世紀90年代以來的反腐敗工作，懲治的高層幹部較少，這次反腐力度有所加大，「大老虎」數量較多，但是一些幹部在思想上可能存在著不清醒的認識，認為此次反腐的重點是政治上比較糊塗的幹部；二是一些幹部認為一些違規違紀的做法存在較長時間了，已經是慣例了，不會被追究；三是一些幹部的僥倖心理，認為中央嚴厲的反腐敗尺度，堅持不了多長時間就會放鬆，查不到自己。
觀察者網：曾私下接觸過一些官員，有官員表示無奈，大家都拿，自己不碰，會被孤立，從而影響工作甚至官場前途……
郭靜：這就是政治生態惡化的表現。黨政部門形成這種氛圍、幹部形成這種心理，一是有些以權謀利的人，為了保護自己，降低被查出的風險，故意通過分享好處、製造輿論等方法，把某些違法違紀的做法變成通行的做法，讓「烏鴉一樣黑」，以達到法不責眾的效果；二是有些存在違法違紀行為的幹部，長期得不到查處，甚至不斷被提拔，打擊了許多作風正派幹部的信心。
觀察者網：報告稱，目前政商關係「清」的程度有所提高，但是「輕型」腐敗行為、不當行為和不作為等做法比較普遍。對於懶政、怠政，一般人認為主要原因是公務員不想擔責，「不求有功，但求無過」。就您接觸、了解，您認為有哪些因素？
郭靜：公務人員主觀方面的原因主要是，以往不規範的福利和「灰色」收入等現在沒有了，而且追責加強了，在這種情況下，嚴格執行上級部門的有關規定和規範，只做「規定動作」，工作簡單、安全，不用擔心被追責。
客觀原因主要是，公務人員的薪酬待遇水平和結構是否合理有待研究；目前的問責制度也正在探索過程，還沒有達到「問責要嚴格，追責要科學」的狀態。一是目前的工作重點是「堵上後門」，但「前門」沒有打開，所謂「管死不管活」，出台了許多禁令，但是公務人員要怎樣做才是正確的、才是好的，並不明確；二是，各級各部門的責和權是否匹配，逐級下壓的工作任務是否有相對應的保障條件等等，是實現「追責科學」目標的基礎性制度條件。三是，現有政策規定是否都科學合理適用，不科學不合理的政策規定是否應該完全遵照執行，如何結合本地實際執行，誰承擔此責任，出現哪些失誤能夠被容錯免責，這些問題目前尚沒有明確回答。
出現這種現象，不應該只理解為公務人員個人的思想覺悟問題，它涉及我國治理體系和治理能力現代化，是非常複雜的工程，需要時間過程、需要多方協調配合，需要抓緊開展相關的基礎性工作。
觀察者網：提到幹部的薪酬待遇……香港、新加坡推行「高薪養廉」政策，而咱內地，據了解，不少基層公務員抱怨工資少。現在這情況，是否類似「又要馬兒跑，又要馬兒不吃草」？
郭靜：香港和新加坡的公務員清廉程度在全球排名靠前，內地需要學習借鑒，為此首先需要準確了解他們的做法及其效果，才能學到精髓，目前這項基礎性工作做的還不到位。例如，相比較而言，用「善養嚴管」一詞概括他們的做法，就比「高薪養廉」一詞更為嚴謹和準確。媒體在信息傳播過程中應該注意這些用詞，否則會傳遞一些含糊、似是而非的觀點。
「善養」並不一定就意味著「高薪」，更不等同於「高薪」，公務人員的薪酬待遇、福利和社會保障，是一個多項政策配合的系統，「善養」還應當包括公務人員的教育培養、權利保障、職級晉陞、交流退出等與薪酬無關的政策。
目前，內地關於公務人員的工資存在著不同的價值觀念。一種價值觀念是馬克思主義的「巴黎公社」原則和我們黨歷史上形成的「吃苦在前、享受在後」的觀念，改革開放之前，幹部的工資標準就是按照此種觀念設計的，占幹部多數的縣處級以下幹部的工資和工人工資是差別不大的。至今，內地的公務員薪酬政策在一定程度上仍體現著這一價值觀念；另一種價值觀念是市場經濟的價值觀念，即公務人員作為國家的僱員，也是一種職業，應當與其他職業的薪酬水平保持一種合理的比例關係。例如，基於這一職業的特殊性，參考企業中高層管理人員的薪酬水平設定公務員的薪酬水平，新加坡、日本和我國香港等地，是按照這一方法，確定公務員的薪酬水平。
此外，關於內地公務人員的薪酬水平，還有現實條件的考慮，即實行較低的工資水平，可以保持較低的財政壓力，留出更多的財政資金用於公共服務和基礎建設投資等領域。這是低薪政策的積極一面。
但是，不可否認，在缺乏有效的救濟性制度的情況下，較低的薪酬水平，可能成為公務人員腐敗行為的一個動力，而腐敗行為實際增加了企業的負擔，破壞了市場秩序，損害了政府的公信力，這是消極的一面。
改變目前的狀況，需要積極探索、統籌考慮、綜合施策，既促使公務員保持廉潔，又具有工作的積極性，崇尚為民服務的責任感和奉獻精神。
三、社會反響
觀察者網：《藍皮書》顯示，89.20%的城鄉居民對黨風廉政建設和反腐敗鬥爭「有信心」和「比較有信心」，較2012年前提升近30%。您認為提升的原因有哪些？
郭靜：這是本書主報告的研究結論。關於提升的原因，主報告沒有進行具體的分析，但是調查的另一結論：2017年99.3%的幹部、99.6%的專業人員、95.1%的企業管理人員認為「腐敗總體上得到有效遏制」或「腐敗在一定範圍內或一定程度上得到遏制」，也許是可以解釋這種信心的原因吧。
觀察者網：反腐程度之深、之廣，可以讓民眾相信黨和政府的反腐決心，但反過來某種程度上也會影響政府在民眾心中的「形象」。對這一正反作用，您如何看待？
郭靜：不能諱疾忌醫，不能因為反腐有損「臉面」就不反腐，不能因為反腐是長期任務「永遠在路上」就陷入反腐無用論。「邪去正自安」，腐敗行為被遏制，腐敗幹部被懲處，是對堅持原則的好乾部的肯定和鼓勵，是對正能量的保護和營造。迴避問題只能讓問題更嚴重，越來越無力解決。
觀察者網：一些學者認為，中國是個人情社會，適度腐敗能起「潤滑油」的作用……
郭靜：對於幹部行為的評價，我國社會存在著多種價值觀念。一是我們黨始終崇尚的幹部「不拿群眾一針一線」的標準；二是我國傳統的觀念，正常的人情往來是合理的，「熟人好辦事」，只要不「枉法」，就是好乾部的；三是幹部能夠結合實際情況，利用政策空間和灰色地帶，破解一些制度瓶頸障礙，為企業和群眾解決困難，辦了「實事」，拿點回報，也是應該的。
賄賂資料圖（圖/視覺中國）
第一種觀念是一種政治理想，在我們黨的歷史上和現實中都有一部分幹部是達到這一標準的；第二、三種觀念有其存在的客觀基礎。中國實現政治清明，需要理想主義和現實主義相結合，既尊重現實情況，又有方向引領性，耐心紮實地一個一個地解決問題，有些問題需要近期解決，有些問題需要經濟社會文化發展才具備解決的條件，有步驟地達到理想狀態。
四、未來走向
觀察者網：您認為現在反腐是否遇到哪些問題？接下來幾年，反腐是否可以在哪些方面進一步完善？
郭靜：經過5年來大力度的反腐敗工作，反腐敗壓倒性態勢已經形成，這一態勢的形成，是付出了很大成本和很大代價的。今後，繼續保持好這一態勢的發展，使其不發生變異和逆轉，也是有挑戰性的任務，對此應有清醒的認識。如前所述，需要改進完善的工作還有很多，很艱巨。
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