沒有外地人，上海就完了
作者：樊小寧
來源：公眾號浪潮工作室
前不久，上海市新的城市總體規划出爐，提出到2035年時，要控制常住人口2500萬，建設用地總規模不超過3200平方公里。許多人可能對這個數字沒有什麼概念，截至2015年底，上海全市常住人口已經達到2415.27萬，這意味著未來20年，每年上海新增人口不能超過5萬人。
上海南京路上的行人 / 視覺中國
國家強調控制大城市人口規模由來已久。1980年的全國城市規劃工作會議就提出了要控制城市人口規模。「 國家實行嚴格控制大城市規模、合理髮展中等城市和小城市的方針」寫入了1989年公布、1990年執行的《中華人民共和國城市規劃法》。
但是，建國後上海市對人口規模提出過三次控制目標，三次都未能實現。1959年的規劃提出人口控制在600萬，但當年就已經超過了1000萬。1986年，改革開放後上海市第一次城市總體規劃提出2000年人口不超過1300萬，實則三年後的1989年就已超過。2001年，上海市城市總體規劃提出2020年總人口規模2000萬，結果2007年就超過了這個數字。
我們不禁要問，上海人口下一次突破規劃會在什麼時候？上海人口真的太多了嗎？上海到底可以容納多少人？
上海人口太多了嗎
在上海生活的人們最熟悉的就是擠。上地鐵擠破頭，買東西擠破頭，為了孩子上幼兒園上小學擠破頭，魔都的人口彷彿已經逼近極限。但是，坐上任何一條地鐵往任意郊區方向走上半小時，乘客們往往就能看到車窗外大片大片的農田。在全中國最稱得上寸土寸金的城市，除了小籠包，赫赫有名的居然還有西瓜、葡萄和水蜜桃。
2017年8月22日，上海市奉賢區四團鎮三團港村的空氣中瀰漫著稻香味，農田內沉甸甸的稻穗已垂下了「頭」 / 視覺中國
上海的人多嗎？上海市全市人口密度每平方公里3800人左右（其中包括中國第三大島、人口密度每平方公里594人的崇明島），但面積僅為620平方公里的中心城區人口密度達到每平方公里23400人左右，人口密度最高的黃浦區超過每平方公里34000人。在僅佔全市總面積不到10%的市中心，集中了大量人口。
但比之世界著名的大都會，上海的人口密度並不突出。東京都人口密度6173人每平方公里，與香港類似，其中市中心23區人口密度每平方公里14543人。而香港因為多山地，油尖旺等人口密集地區密度可達每平方公里5-6萬人。紐約市人口密度每平方公里10640人、曼哈頓島上人口密度每平方公里66940人。
上海的土地資源也是綽綽有餘。上海市陸地總面積6340平方公里，目前建築用地3145平方公里，如果去掉國家規定的耕地指標1820平方公里，仍然有1375平方公里可用，相當於把現有建築用地再增加近50%。
2016年11月15日，上海郊區村莊里農民正在收割稻子 / 視覺中國
不像山地嶙峋又被大海包圍的香港，魔都上海的廣大郊區不但空曠，而且還很平坦。由泥沙衝擊而成的魔都是一片平原，境內僅有七個小山包，「最高峰」佘山甚至離地理學意義上的「山」還差一米，理論上全境幾乎每一寸土地都能使用。如此看來，至少在空間上，上海完全有能力接納更多的人口。
然而，雖然尚有一千多平方公里富餘，上海最新規劃中的建設用地卻不能超過3200平方公里，這相當於要求未來20年幾乎不供應新的土地。與外來人口的增長很難完全通過人為控制不同，土地的使用完全可以由政府調控，因此在可以預見的未來，你很難看到上海的高房價會跌到哪裡去。
一個城市能夠承載的人口量還受制於它所擁有的資源。上海境內本身雖然不出產多少資源，但上海地理位置優越，海陸空三方面都是交通樞紐，可以通過強大的交通運輸能力解決生產和生活所需。
上海的港口條件極為優越，上海寶山鋼鐵廠是全球第四大鋼鐵廠，而上海不產一塊煤、一斤鐵，純靠海運供給原材料。同樣，上海不產一滴原油，但上海石化2014年僅原油加工就達到1417萬噸。
2017年10月6日，上海吳淞口國際郵輪港迎來兩艘巨輪 / 視覺中國
連最依賴自然環境的水資源，上海也非常豐富。上海氣候濕潤、降雨充沛，又佔住長江和黃浦江入海口，東鄰太湖，境內河渠縱橫。雖然處在人口眾多、工業發達，污染也相對嚴重的地區，上海的飲用水質量算不上優秀，但在量的方面從未告急。
上海市的水庫設計年供水量為34.27億立方米，而目前最新的2011年水利普查顯示，2011年全市的用水量是20.77億立方米。比起農業和工業，居民生活用水量比例極小。而農業灌溉用水2568萬立方米，工業用水785112萬立方米，第三產業用水16464萬立方米。可以說人口增加對用水量的沒有明顯的直接影響。
不但如此，2010年到2015年間，由於設備升級、推行節水，上海市的居民用水量還下降了4.3%，工業生產的萬元GDP用水量下降更是48.3%。四大水源地使得魔都即便是需求最大的夏季用水高峰也可從容應對。2017年夏季用水高峰日全市供水量為676萬立方米，僅青草沙水庫一地就可以實現日供水719萬立方米。
可以說，上海硬體條件得天獨厚，完全可以接納更多的常住人口。
上海市居住證 / 視覺中國
城市的極限在哪裡
事實上，一座城市的發展不像我們上面分析的這樣靜態和死板。城市的人口、土地和資源，是在動態變化的。
17世紀時倫敦的面積只有1平方英里，即今天被稱為「倫敦城」或金融城的區域，基本保持羅馬帝國時代的規模。到了1855年，倫敦的倫敦郡委員會管理如今被稱為「內倫敦」(Inner London) 的區域，面積319平方公里。
到了二戰後，倫敦的城市面積再次遠遠超過了政府管轄的面積，1965年又成立了大倫敦委員會，今天的大倫敦地區面積超過600平方英里（約合1554平方公里）。17世紀的英國人能想像到今天嗎？
同樣地，美國紐約從曼哈頓島最南面的尖端開始不斷發展擴張，最終在1898年將周邊的布魯克林、皇后區、布朗克斯區和斯塔滕島併入紐約市，面積從22.82平方英里（曼哈頓全島）變為468.5平方英里，人口則達到今天的800萬人。19世紀的紐約人能想像到今天嗎？一座城市所謂的土地極限，又在哪裡？
如今的紐約市 / 視覺中國
城市面積的不斷擴大，並不以某幾個規劃師的意志為轉移，上海自1842年開埠以來也經歷了相似的過程。上海建城時面積僅為2.04平方公里。開放通商和洋務運動使大量中外資本注入上海，興辦大批工廠，吸引大批外來人口。
隨著大批工廠的開辦，法租界和公共租界都不斷通過各種手段擴張，分別達到15150畝（約10.1平方公里）和4.7萬畝（約31平方公里）。開埠前上海全縣人口約50萬，建國前全上海人口已經超過500萬。
如此迅猛的人口增長靠自然生育是無法實現的，必須仰賴移民。建國前夕，上海外來人口比重已達到85%。人口的湧入為工業的發展提供了必需的勞動力，工業的勃興和人口增長又促進了城市的繁榮，經濟發展、稅收增加，收入投入公共事業的建設，使得上海的城市功能日趨完善，成為舉世聞名的遠東第一大都會。
但今天的規劃者回到過去任何一個時期的上海，可能都會痛心疾首地呼籲上海人太多了，城市要不堪重負了。他們至始至終都把「人」視為一種負擔，而不是一種財富。
2013年8月19日，上海外灘，一名年輕人站在黃浦江畔眺望遠方 / 視覺中國
比如，80年代的上海面臨著比今天嚴重得多的城市病。1980年10月3日，《解放日報》專門刊登了一篇叫做《十個第一和五個倒數第一說明了什麼？》的文章，指出上海在各項經濟指標領先全國的同時，城市建設卻非常落後。
當時上海建築密集、交通擁擠，人均道路僅1.57平米，人均綠化面積更只有一張報紙大小。即便算上閣樓、棚戶等建築，上海的人均居住面積也不過4.3平米，是全國倒數第一，全市竟有50%的戶數是無房戶。上海衛生條件差、疾病流行，由於工業污染嚴重，市區癌症發病率全國第一。
這是因為當時上海不願意、也沒能力（錢）搞城市建設。上海經濟發展受制於錯誤的生產觀念，過分重視生產、發展工業，認為交通設施、生活設施、環境保護等都被視為要花錢的「消費」，要極力避免。即便當時的上海有心加強城市建設，也實在缺乏能力。當時國家財政實行統收統支，越是發達的地區上繳的收入越多、得到的補貼越少。
隨著國家財政不再實行統收統支，鬆綁後的上海立刻開始了大規模的全新規劃和建設，在二十世紀最後十五年中，上海的面貌發生了極大的變化。
以交通為例，道路交通上建成內環線、南北高架、滬青公路、滬嘉高速、莘松高速等，基本形成今天上海的道路交通框架；2000年以來上海新增13條地鐵，從各個方向深入郊區。二十年前被視為遠郊的閔行、虹橋等地已經完全融入市區。
上海周五晚高峰時期，吳淞路海寧路立交橋上車輛川流不息 / 視覺中國
上海自九十年代以來在人口增長的同時，環境也更好，期望壽命更長。2015年上海常住人口較1978年增加了1300萬，翻了一倍不止，但人均居住面積達到36.1平米，翻了9倍。全市綠地面積從1990年的3570公頃增長為2015年的127332公頃，人口期望壽命則由1978年的73.35歲升至2015年的80.47歲。
這些都說明，城市病並不是人口帶來的問題。當城市不斷發展時，一座城市不但可以容納更多的人口，還能讓許多問題迎刃而解。
上海的問題是人太少
今天上海面臨的問題，不是控制人口，而是如何吸引更多的人口。上海的自然生育率僅為0.7，即一對夫妻只生0.7個孩子。
根據《2016上海統計年鑒》，2015年底上海市常住2415.27萬，戶籍人口1442.97萬，僅比1993年增加一百多萬（1294.74），人口增長主要依賴外來人口的補充。而2015年的平均戶數已經跌到2.69人，形成不了一個三口之家。人口自然增長率負千分之1.27。也就是說，即使沒有任何新的控制政策，上海的人口也會自然下跌。
上海的高考考生人數從2007就開始下降，不到十年時間，已經從2006年的11.38萬降至2013年的4.65萬，最近三年才基本維持在5.1萬人，鮮明地反映出戶籍人口的下降。而非戶籍學生也可就讀的小學，2014年開始也出現了學生人數下降的情況。
2017年，上海春季高考1月7日至9日舉行 / 視覺中國
與此同時，2015年上海首次出現常住人口下降，較上年減少了15萬。人口學家和經濟學家並沒有為此歡呼雀躍、迎接更美好的城市，反而表達了焦慮和擔憂。減少的15萬人都是外來人口，而外來人口是上海主要的勞動力來源。
如今上海的經濟發展仍然在經歷從倚重製造業轉型的過程。製造業、批發零售和房地產仍然是外來人口就業的重要行業，吸收了70%的外來就業人口。如2014年有60%的外來人口從事工業。但上海的工業產值正處在下降期，僅2015-2015年，石油和鋼鐵行業總產值就分別下降了11%和20%，農業產值下降12.7%，建築竣工面積下降4.3%。這些行業的萎縮顯然會造成從業人口的減少。
上海市戶籍居民中從業人員比重僅為44%，外來人口則有72%。如果出現人口流出的趨勢，將意味著勞動力流失、稅收減少、社會福利負擔加重等一系列問題。
遺憾的是，我們非但沒有看到上海對外來人口表現出多少渴求，我們反而看到上海和其他一線城市一樣，處處為難外地人，特別是所謂的「低端」勞動力。
2018年1月27日，上海雨雪模式「重啟」，一度達到「鵝毛」大雪，即便這樣，在上海火車站仍舊看到大批務工人員冒雪，拎著大包小包的行李進站返鄉過年 / 視覺中國
雖然上海人口從1990年的1283萬增長到2015年的2415萬人（這裡沒有適齡兒童的數據，恐怕適齡兒童只會多不會少），但是上海市普通小學招生數在1990年是18.3萬，2013年依舊是18.1萬，2014年之後上海採取史上最嚴入學政策，導致2015年招生數銳減至15.6萬。人們習慣把上學難這樣的城市病怪到外地人身上，卻不知道真正的元兇是誰。
這種嚴厲入學政策打擊的，正是孩子的家長，他們往往是上海龐大的非正規就業人群。無論在發達國家還是發展中國家，他們都是大城市生活中不可分離的一部分，為城市生活提供種種便利。
上海市家政行業從業人員近50萬，其中只有20多萬從屬於家政服務機構。優質家政服務人員平時就緊俏，月嫂只要有1年經驗即可月薪過萬。由於家政服務人員主要來自安徽、四川、江蘇、浙江等外省市，一到年關更加是千金難覓。
在勞動分工細化的社會，本來就會自然地產生各種各樣的工作崗位，對勞動者的技能和教育水平有不同的要求。有人在寫字樓里掌管幾百個億的生意，也得有人在同一幢大樓里打掃衛生、保衛安全、接收快遞。
2013年8月8日，上海軌道9號線星中路站，地鐵站內一位保潔人員正打掃衛生 / 視覺中國
美國高科技行業每1個崗位的就業可以帶動其他行業5個崗位的就業，其中兩個是醫生、律師等所謂「高端」崗位，3個是消費型的服務業崗位，如服務員等。換句話說，兩個高端勞動力背後，需要3個「低端」勞動力的服務。
再退一步說，任何行業的運轉都在為經濟發展貢獻著GDP。路邊的烤串和沙縣小吃確實不起眼，打掃衛生的阿姨工資也不高。但經濟發展與合作組織(OECD)的報告顯示，在全球最發達的21個經濟體中，非正規就業也貢獻出了14-16%的GDP。
如果真的要好好做規劃，那也不是控制人口，而是滿足人們的需求。東方之珠香港是彈丸之地，還山地連綿，可用面積非常有限。
香港規劃署的2030+計劃細緻地分析了全港人口密度、建築物密度和土地類型。對居住、綜合、商貿、工業等區位的使用和建設有明確的規定和策略。單就行人出行一項，香港就有拓展地下人行網路、增加沿街頂棚應對氣候炎熱多雨、縮小街區間距便利行人過馬路等等細緻考量和對策。香港在宜居城市排行榜上是39名，雖然2017年下滑到45名，仍遠高於上海的81名。
對於上海來說，應該談論的不是如何控制人口，而是如何增加人口，並且讓每一個人都過上有尊嚴的生活。
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