在中國，環保訴訟能奏效嗎？

文丨Stanley Lubman

譯丨張歡、朱宇靖

在中國，空氣和水的污染情況進一步加劇，針對此類問題環保訴訟數量隨之增加。將環境侵權訴諸於法律的途徑也越來越多:中國的檢察官和一些非政府組織已經被授權可以起訴污染者，維權律師也越來越多地參與訴訟。最近，5名維權律師對北京、天津和河北省提起訴訟，指控這些地方政府在減少污染方面做得不夠。此前，中國環境保護部和當地環保局的檢查人員曾公開點名批評天津市在解決環境污染問題方面做得不夠。

一邊是民間環保人士和非政府組織行使他們的權利，一邊是國家機關對污染者的處罰，這兩者之間如何共存還有待觀察。加州大學伯克利分校的中國環境法專家雷切爾?斯特恩表示：「儘管國家對維權律師表現出一定的擔憂，但在毫無爭議和被禁止這兩種絕對狀態之間他們還是有生存的餘地的。」

在全國範圍內，針對污染者的訴訟數量的增加開始倒逼一系列法律進行修改:

越來越多的訴訟針對非法污染，但進展緩慢。

非政府組織對污染者提起環保訴訟的能力正在受到質疑。2015年1月，新環保法允許非政府組織開展環境公益訴訟。它批准了針對污染者的訴訟，但不針對政府機構。

儘管如此，這種限制現在正受到挑戰; 非政府組織還是針對政府實體違反環境法提起了幾起訴訟，但到目前為止，訴訟請求都被駁回了。

有這樣一個案例，非政府組織「自然之友」在雲南省起訴了當地的一個環保局，稱當地政府非法授權建設一家工廠生產揮發性化學物質。被告公司為Fugong，該公司在沒有對環境影響進行評估的情況下進行施工，這顯然違反了於2002年通過、2016年修訂的《環境影響評價法》。為此，當地環保局對此進行了行政處罰，責令Fugong停止建設，重新申請批准；Fugong照辦了，接著它的重新申請也獲批了。

此後，「自然之友」對於當地環保局的做法提出了質疑，因為該局的所做作為並沒有遵循修改過的法律。在政府部門沒有現身回應後，「自然之友」向當地環保局提起了兩項行政公益訴訟。法院駁回了訴訟，理由是行政訴訟法沒有授權非政府組織進行訴訟。

在chinadialogue網站的一篇文章中，William Schulte和Li Haitang指出，行政訴訟法授權對「公民、個人或任何其他組織」侵犯其權利或利益的政府行為的投訴。根據北京大學的一項研究，在涉及環境影響法律的訴訟中，當地居民和村民團體被認為是「利害關係人」,但往往並不自知。

其實在法律擴大檢察官起訴污染者的權力之前，已有一例「行政公益訴訟案件」被提起。一名檢察官因為對一家污水公司實行「名義上的行政處罰」而勝訴，因為該公司在沒有必要保障的情況下生產染料。

香港大學的傅華嶺最近發現，在政府部門、群眾組織和非政府組織的監督下，越來越多的關於消費者保護和環境保護的案件被提起。這種合作是有爭議的，因為這些原告被檢察官「推」來對付「強大的私人公司」。傅總結道，「以這種方式，國家權力在培育公民社會力量中發揮作用。」

由於未能對當地污染企業採取行動，地方政府正日益成為處罰的目標。

2017年，環保部發起了一場反對過度環境污染的大規模運動。環保部門官員們被派往31個省級行政區域的工廠，在那裡，他們以違反環境法之名「譴責、罰款或指控了8萬多家工廠中的負責人」。

近些年來，環境訴訟最為重要的進展體現在對政府機構上訴的增加，儘管增速遲緩。在2016年共有22.5萬例，2017年較去年增長13.6%。訴訟的增長體現了行政訴訟法近期的改變：包括容許更多立案，減少了法院的自由裁定權，並要求被起訴機構的管理層人員在口頭審理時出席。

本文開頭提及的5名律師的申訴案例，就是個體與國家行為主體在環境訴訟中對抗的佐證。他們的訴訟對象是北京、天津和河北的政府，理由是政府所為未能充分緩解污染。環保部目前已公開批評天津政府未能有效減少鋼鐵和汽車工廠。

根據2017年11月的一份報告，2017年前十個月中，「在天津，1414名官員被追責，非法排污企業需要承擔三倍的罰款，高達兩億四千九百萬人民幣。」

毫不意外，5名上訴律師承擔了不小的壓力，與此事相關的討論也被禁止了。他們的初次申請備案被拒，給出的理由他們需要分別針對起訴政府進行立案。這些案件已經被重新立案，律師們正等待著法庭的答覆。斯特恩教授對法庭能夠接受這些案件持懷疑態度。因為2017年3月首席律師試圖在北京第二中級人民法院以北京政府行政上的不作為立案，此舉遭到拒絕。

環境訴訟為公民提供了保護他們的權益免遭環境污染的途徑，同時也是政府保護群眾的必然之選。然而，有些激進的律師走入兩個極端：一些鼓勵公眾抗議政策，另一些鼓勵公眾以環境訴訟為途徑懲罰排污企業。

非政府組織、民眾和起訴人當前的行為反映了環境訴訟整體處於空白地帶。以法院為依託，對減少污染的倡導或許會延續資源整合。如果公益訴訟增長，並伴生著公眾輿論對此意願上的支持，政策也許會有所調整。

在大環境允許的前提下，人們對環境公共利益日益增加的關注或將吸引更廣範圍的參與者，進而使以法律途徑控制污染取得更大進展成為可能。

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