「保護」就是傷害，特朗普太陽能關稅保護走著瞧

【Technews科技新報】美國應當是對「保護」政策的反效果最了解的國家，在著名《瓊斯法案》「保護」下，美國的造船與航運業都萎縮成無足輕重的小角色，然而人類對保護主義的迷思始終難以打破，特朗普總統於 2018 年 1 月 22 日宣布祭出「201 法案」對進口太陽能電池及模組及洗衣機課以保護性關稅，可說對全球太陽能產業投下一枚大震撼彈，但這樣的保護主義措施真能對美國「利大於弊」，還是適得其反？

洗衣機部分，特朗普政府的措施主要回應惠而浦（Whirlpool）的控訴，2011 年惠而浦向美國政府請願，申訴韓國與墨西哥，尤其以韓廠三星、LG 為首，對美國市場進行傾銷，2013 年美國政府執行反傾銷稅，結果三星、LG 就把生產地轉移到中國，於是 2015 年美國又對中國執行反傾銷稅，結果三星、LG 又把生產地轉移到泰國與越南，當美國進行新一輪反傾銷調查，三星、LG 決定在美國設廠，不過，特朗普政府仍然不放過他們。

這次洗衣機設定相當嚴苛的保護性關稅，第一年，美國進口的前 120 萬台洗衣機，要課以 20% 保護性關稅，之後每年減少 2%；120 萬台以上，要課以 50% 的保護性關稅，之後每年減少 5%。零件也比照 120 萬台以上稅率辦理，但第一年准許 5 萬件免予課徵保護性關稅，之後每年增加 2 萬件額度。

太陽能部分可說是針對中國廠商而來。美國政府指出，2012 到 2016 年，中國用眾多不當政策補貼進行不公平競爭，使中國太陽能市佔率從 2005 年的 7%，到 2012 年激增到 61%，2017 年上半年更佔全球新增太陽能容量 70%。目前中國生產全球 60% 太陽能電池以及 71% 太陽能模組。

美國自 2011 年就發現中國的政策補貼，2012 年執行反傾銷，中國大陸地區廠商卻利用轉移生產地到中國台灣地區，鑽漏洞繼續出口到美國。2013 年時美國國內廠商控訴中國大陸通過中國台灣地區銷貨，被發現後，中國大陸地區轉而繞道馬來西亞、新加坡、德國、韓國，目前美國進口太陽能產品只有 10% 直接來自中國大陸地區，其他都透過第三地出口。

其結果，2012~2016 年美國進口太陽能產品暴增 500%，太陽能電池價格大跌 60%，使得眾多美國本土太陽能廠停產、外移或倒閉，到 2017 年，美國太陽能產業幾乎已不存在。

2017 年 5 月，美國少數僅存的晶矽太陽能電池製造商 Suniva，與德廠太陽世界（SolarWorld AG）美國分公司美國太陽世界（SolarWorld Americas）一起向特朗普政府請願，要求對亞洲進口太陽能電池面板模組進行關稅貿易制裁，使美國太陽能模組一度價格回漲，結果因為價格不確定性，下游太陽能安裝商全面暫停投資採購，搞得美國太陽能市場一片混亂，Suniva、美國太陽世界害人害己，兩家公司本身也雙雙聲請破產保護。

即使保護的目標已幾乎不存在，特朗普政府還是祭出「201 法案」，將對進口晶矽太陽能產品課以保護性關稅，每年進口前 2.5 吉瓦（gigawatt）容量太陽能產品不受影響，2.5 吉瓦以上，第一年增稅 30%，之後每年遞減 5%，共計 4 年。

政策一出，美國太陽能產業協會（Solar Energy Industries Association）反而第一個跳腳，抗議為了保護已經破產，且主要由外資擁有的 Suniva 與美國太陽世界，卻傷害整體下游太陽能產業鏈如安裝業等，將造成產業鏈第一年就損失 2.3 萬美國本土工作，更將造成全美太陽能計劃延後完工，或導致計劃取消，危害數十億美元太陽能投資。

保護主義是「全人類都會犯的錯」

美國太陽能產業協會的憤怒其來有自特朗普的保護計劃，將造成太陽能模組第一年漲價約 10~12 美分，之後逐年減少，至第 4 年只漲價 4 美分。但每漲價 10 美分，將使市場成長減緩 8.3%，市場估計這次保護計劃將使美國太陽能安裝量減少 11%，未來 5 年內總安裝容量將從 68.9 吉瓦降至 61.3 吉瓦，減少 7.6 吉瓦；影響最大者將是電網級集中式大型太陽能計劃，將佔其中 65%，2019 年受影響最大，集中式大型太陽能計劃將大減 1.6 吉瓦安裝容量。

美國本土太陽能下游產業鏈總計僱用超過 26 萬人，而 Suniva 與美國太陽世界兩家的美國工廠只不過僱用 1,000 人。美國晶硅太陽能龍頭太陽能源（SunPower）員工數約 9,000 人，支持 Suniva 與美國太陽世界請願的美國薄膜太陽能龍頭廠第一太陽能（First Solar），採用碲化鎘薄膜技術而非晶硅，因此沒有直接受到影響，但仍可能間接受益，第一太陽能也僅 6,350 員工。

另一方面，正在力推太陽能屋瓦的特斯拉（Tesla），並不歡迎這次的保護性關稅，特斯拉表示雖然將致力於本土生產，但是當前的產能不足以供應太陽能屋瓦的出貨需求，還是需要進口太陽能電池，於是特斯拉與太陽能模組廠任務太陽能（Mission Solar）等 10 家晶硅太陽能模組廠連忙向特朗普政府請願，要求提供免受保護性關稅的進口額度，特朗普政府從善如流，提供 2.5 吉瓦免受保護性關稅額度，但是額度如何分配，又將成為兵家必爭之地。

特朗普政府的晶硅太陽能保護性關稅也排除適用於印度、巴西等產量不足以構成顯著影響的國家，不過為了避免這些國家又成為轉移出口地「洗出口」的目標，規定這些排除適用國家進口量不可高於 3%，單一國家也不可高於總排除國家的 9%，因此來自這些排除適用國家的進口量，可說杯水車薪。

關稅保護讓下游模組廠、安裝產業鏈跳腳，但在 2.5 吉瓦免受保護性關稅額度下，又緩衝了保護性關稅的效應，可說自扯後腿，然而，即使徹底實施關稅保護，Suniva 與美國太陽世界恐怕也很難重建美國本土產能，因為美國市場安裝量減少，將回頭打擊美國本土太陽能製造商，最後只會重演越保護越「衰小」的歷史。

保護主義是「全人類都會犯的錯」，正當特朗普對太陽能推出保護性關稅，印度的穆迪政府也正想推出類似的政策，自古以來，人類總認為只要把市場「保護」由自己壟斷，就能「幫助產業發展」，很不幸的是，世界的真理是「競爭帶來進步」，故步自封的保護主義從來都只會帶來反效果。

1920 年美國國會通過華盛頓州參議員衛斯理瓊斯所提的《海洋商船法》，後世稱為《瓊斯法案》：美國國內港口之間的貨物運輸，都必須由美國籍、美國建造、美國公民所擁有、船員皆為美國人的船隻運送。

《瓊斯法案》「保護」了將近一個世紀，且美國又是世界市場，貨運吞吐量極大，美國的航運、造船業在本土市場的滋養之下，將近一個世紀下來，反而變得超級「衰小」，全球約 7,200 艘貨櫃輪之中，美國籍船只有 89 艘；美國能打造威震全球的航空母艦大軍，造船技術當然絕不落後，但造船業規模竟然輸給中國台灣地區、羅馬尼亞。

如今特朗普政府無視歷史教訓又想「保護」太陽能產業，最後結果會如何實在不難猜測，只能說，就走著瞧吧。

（首圖來源：Flickr/Michael VadonCC BY 2.0）

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