劉國：我國憲法實施與釋憲機制的完善探析
劉 國
作者簡介
劉國，法學博士，江西財經大學法學院教授，博士生導師。中國憲法法學研究會和中國法理學研究會理事，江西省憲法學研究會常務理事兼副秘書長。出版個人專著3部，主持國家社科基金規劃課題兩項，主持教育部人文社科基金課題一項，另主持或參與國家級和省部級課題十餘項。在《中國法學》、《現代法學》、《法學評論》、《環球法律評論》等核心期刊發表論文40餘篇，其中有7篇被中國人民大學複印資料全文轉載。科研成果榮獲省部級一等獎1次、二等獎3次、三等獎2次。
- 編者按 -
憲法解釋與憲法實施對於憲法的「成活」具有重若丘山的意義，而如何解釋憲法與如何實施憲法則往往引爆爭論。關於憲法解釋與憲法實施及其中關係的學理闡釋不乏格高意遠之作，本期憲道推送劉國教授的力作《我國憲法實施與釋憲機制的完善探析》，以構建複合型釋憲機製作為破解憲法實施這一現實困境的突破點。
- 摘 要 -
憲法解釋是憲法實施的必經路徑，對於弭除憲法問題上的分歧和爭議等具有無可替代的重要作用。雖然憲法與政治之間的緊張關係使憲法解釋無法做到「除政治化」，但憲法解釋所具有的法釋義學性質使其受法解釋規則和法學方法論的約束，在具備完備的釋憲機制條件下，仍能夠發揮其在憲法實施中的作用。我國憲法實施的反省應實現從觀念反省到實踐反省的轉變，其關鍵在於憲法解釋作用的展開，在這方面，國外通過解釋實施憲法的經驗為我們提供了借鏡。結合我國轉型期的實際，構建複合型釋憲機制是發揮憲法解釋在憲法實施中的作用的前提條件。
關鍵詞：憲法解釋；憲法實施；作用；釋憲機制
我國憲法實施與釋憲機制的完善探析
在「憲法的生命和權威在於實施」已成為舉國共識之後，現今的關鍵在於如何將觀念共識轉變為實踐現實。憲法實施是相對於憲法制定而言的，無論採取何種憲法實施機制，都離不開對憲法條文的解釋，憲法解釋已成為各國憲法實施的首要途徑，被認為是當代憲法理論和司法審查理論的核心。伽達默爾認為：「解釋的任務就是使法律具體化於每一特殊情況，這也是應用的任務。」這說明將憲法應用於特定事件的憲法實施，其任務就是使憲法在特定情況中得以具體化，這個具體化的過程就是解釋憲法的過程。憲法解釋是憲法實施的前提條件，在一定程度上可以說，不解釋憲法就無不能實施憲法。
我國現行憲法頒布迄今已是30餘年，其實施效果乏善可陳，文本與現實扞格不入的現象仍時有發生，改變這種現狀，必須充分發揮憲法解釋的作用。憲法解釋是防止違憲行為遁形於憲法大門之外的利器，「促成憲法規範落實的憲法解釋活動，是推進憲法實施的重要保證，」這種活動不僅有助於弭除有關憲法問題上的疑惑，消解憲法爭議和對憲法內容的誤判，而且對於確保憲法價值和精神的實現，應對憲法實施過程中遭遇的現實挑戰，以及維護憲法穩定和促進憲法發展都具有無可替代的重要意義。有鑒於此，本文在分析憲法解釋的性質對憲法實施的影響的基礎上，通過對我國憲法實施的反省和國外憲法實施經驗的考察，並根據我國轉型期的社會現實，提出完善我國釋憲機制路徑選擇的初步構想，以期對推動我國憲法實施有所裨益。
一、憲法解釋的性質對憲法實施的影響
發揮憲法解釋在憲法實施中的重要作用，以下問題需要予以回答和澄清：憲法是一種高度政治性的法，憲法與政治之間千絲萬縷的聯繫使憲法解釋具有較強的政治性格。由於那麼「憲法解釋政治性」的存在，憲法解釋在憲法實施中的作用還能得到發揮嗎？
法律與政治之間的關係問題是法律人經久不絕的永恆話題，這個問題對憲法來說尤為明顯和更為敏感。憲法與政治的密切關係無疑給憲法解釋陡增了無盡的困擾，使得憲法解釋在憲法實施中的實際作用飽受質疑，或可能使其作用發揮的程度大打折扣。憲法的政治性使憲法解釋難以做到「政治中立」，那麼憲法解釋的政治性格是否足以徹底破壞或降低憲法解釋對憲法實施的作用？甚至使憲法解釋喪失其在推動憲法實施中的應有功能？
對憲法解釋在憲法實施中的實際作用的懷疑源於憲法的政治性，然而我們從「憲法的政治性」這句話可以判斷出，憲法在政治活動中處於主導地位，只要沒有走向「叢林政治」，只要政治活動限於憲法框架之內，由「憲法的政治性」而帶來的憲法解釋的政治性格，並不能使憲法解釋失去其作為法解釋對憲法實施所具有的作用。更為重要的是，憲法解釋在不可避免地具有政治性格的同時，還具有憲法釋義學性質，在具備完善的釋憲機制的前提下，憲法解釋的釋義學性質能夠進一步保障其充分發揮對於憲法實施的意義和作用。
（一）憲法解釋的政治性格對憲法實施的可能影響
憲法與政治之間始終存在著一種緊張關係。憲法是政治權力運作的結果，但又具有規範政治權力運作的功能，憲法與政治之間的緊張關係是與生俱來的。政治活動者為實現其政治目標而追求最大化的、儘可能是不受限制的活動空間。而憲法作為一種法，具有規範行為的功能，必然要控制政治活動者的行為，通過為其行為設定界限和準則將其置於合法的軌道之上。
既然憲法無法作到政治中立，憲法解釋活動就不可能是單純的形式邏輯似的操作。如果有人認為法律在某個具體案件上的運用只是把個別置於一般之中的邏輯歸屬過程，那顯然是一種外行的看法。」憲法解釋要求邏輯式的概念操作與政治衡量相結合，任何厚此薄彼的做法都是不恰當的。憲法作為一種涉政治的法，憲法解釋對象既是政治邏輯與法理邏輯的共同產物，則憲法解釋絕不可死守法律解釋的陣地，必須意識到自身的最後決定仍將要回饋到政治世界，因此，憲法解釋在做出是非曲直的裁判之餘，仍必須意識到憲法解釋自身也是在做一種政治判斷或政治決策。憲法規範的政治性及其意識形態可侵性，使憲法解釋比一般法律解釋具有更為廣泛的社會影響。尤其是當憲法解釋是為了釐清憲法機關許可權、維護憲政秩序的和諧時，釋憲者的活動與一般法律解釋者游移於法律與個案事實之間不同，而是於法令的「合憲性審查」之中，需要考慮其解釋對於整個憲政秩序可能造成的影響，這比一般法律解釋需要更為複雜的詮釋循環。釋憲者比一般法律解釋者具有更大的評價空間，憲法解釋更容易產生民主控制的功能，這使得憲法解釋帶有濃厚的政治色彩。
然而，憲法解釋的政治性格並不能妨礙憲法解釋對於憲法實施的作用。憲法作為政治權力運作的結果，既是政治鬥爭的武器也是政治活動的圭臬，政治權力置於憲法框架之下，政治角逐也限定在憲法規範之內。凱爾森認為，憲法的政治功能就在於：為權力的運用施以法律上的限制，憲法保障意味著為實現此功能提供安全機制，即法律限制不能被超越。憲法解釋雖然不能像一般法律解釋那樣，僅憑一定的解釋方法便可合理化解釋結果，它仍然是在憲法之下從事的一種詮釋性活動，雖然憲法解釋具有涉政治性，即便有政治人物摻雜其中，但只要政治活動者沒有捨棄立憲初衷，視憲法為行動戒律，憲法解釋就有發揮作用的餘地，涉政治性的憲法解釋仍然是憲法實施的重要途徑，其對憲法實施的保障作用便能得到充分發揮。
倘若政治活動者徹底放棄憲法的規約，不再在憲法範圍內活動，這就邁入了「叢林政治」，已沒有了「憲法的政治性」可言，此時，涉政治性的憲法解釋所必備的政治邏輯和法理邏輯並存的根基已不復存在。如康拉德·黑塞所言，如果政治人物認為以超越成文憲法條文的方法而獲得的問題解決方案，比按照僅僅忠實於條文的解釋更加適當的話，以對一種恣意的、超越於憲法之上的所謂更高利益的召喚來將憲法玩弄於股掌之上的道路也暢通無阻了，成文憲法的根本思想基礎，便會因此而在一種權力與意見的持續抗爭中被犧牲掉，並由此帶來不安定。當出現了政治現實與憲法規範相抵牾之時，憲法實施也就失去活水源頭，憲法解釋自然喪失用武之地。
「憲法的政治性」並非「叢林政治」，「憲法解釋的政治性格」的應有之意是以政治活動受憲法規製為前提。「並不因憲法的規範對象是『政治』，就使憲法喪失規範特質。單純的國家整合、取向於個案適當解答的國家理性，乃至政治後果的考量，都不足以要求曲解憲法規範，以順服政治的需求。」事實上，憲法解釋作為憲法法律化實施的一種形式，可以發揮憲法對政治的規範功能，賦予政治以法律正當性，避免憲法缺乏規範力導致政治系統的正當性資源被透支和耗散。如此一來，憲法解釋的政治性格只是使憲法解釋蒙上了一層政治「陰影」，並由此增加了釋憲者的難度，或許會給憲法實施帶來某些變數，但這不僅無礙於憲法解釋發揮對憲法實施的作用，反而凸顯了憲法解釋對於憲法實施的特殊價值和意義。倘若具備完善的釋憲機制這一前提條件，釋憲者通過各種解釋方法，在法學方法論的引領之下，融入法社會學、政治學、憲法史和國家哲學的理念，便可闡釋相關憲法條款的合理意涵，發揮憲法實施「守護神」角色的應有作用。
（二）憲法解釋的釋義學性質對憲法實施的影響
在憲法與政治的關係中，憲法既受到政治的牽絆，同時又對政治具有規範力。憲法對政治活動的規範，意味著憲法解釋在具有政治性格的同時，還具有法釋義學性質。「憲法釋義學與憲法解釋的關係密切，釋義學本身就是對於文本闡釋的體系性整理，憲法釋義學直接服務於憲法解釋，幫助解釋者確定條文文義，使其不必在面對抽象空洞的憲法概念與語句時，難以找到具體化的途徑。極言之，如果不存在憲法釋義學，則解釋者很難直接根據傳統法律解釋規則探求憲法文義。」
憲法解釋的釋義學性質，要求憲法解釋要受憲法規範的拘束，受法學方法論的制約。「法教義學是關於現行有效法律的規範科學，是在現有法秩序內的研究。」早期憲法實證主義雖然因除政治化而備受詬病，但其對憲法釋義學性質的強調無疑具有積極意義，釋憲者在憲法規範內，以既存憲法文本為解釋對象，使憲法解釋不會因憲法的政治性格而被任意揉捏。考克斯教授在研究美國聯邦最高法院的憲法解釋對憲法實施的影響時指出：「作為支撐法治大廈的美國憲政，它的神來之筆首先在於聯邦憲法，這一文件同時提供了變革和連續的可能性；其次在於司法解釋的方法；再次在於大法官們的技藝，世世代代的大法官運用這些技藝，儘管存在一些嚴重錯誤，但卻得以成功地在他們的困境中穿行。」憲法解釋的釋義學性質一方面限制了釋憲者的活動空間，釋憲者必須以憲法規範為出發點，以實現憲法終極目標為己任，不得違背憲法基本原則和精神；另一方面使釋憲者受普適性法學方法的限制，不為政治實力所左右，而須運用各種解釋規則進行論證式的推理，去探求特定情況下憲法的規範內涵。憲法釋義學在解決憲法實踐問題的過程中，「可以保護反對政治強制的抵抗力量，還可以保障法的安全，而且還能保障法學的『科學性』及其相應的社會地位。」具體而言，憲法解釋的釋義學性質對於保障憲法實施的重要意義表現在以下幾個方面：
首先，確保涉憲問題以法律方式得到解決。憲法釋義學對憲法文本的忠誠，可以避免當權者的政治活動使憲法解釋脫離正軌，把憲法解釋拉回憲法的正常軌道上來。「憲法學是一個被限定了的討論領域，不僅是被憲法文本所限定，而且被人們所普遍接受的文本解釋的基本規則所限定。儘管某些憲法條款可能更富有彈性，但沒有哪個條款可以被過分地歪曲到自我破壞的程度。」憲法釋義學在排除或降低政治理論干擾憲法解釋時，確保涉憲問題以法律方式得到解決，「如果統治者不將自己置於法律之下，而是不用法律來判決，顯然就破壞了一切釋義學的基礎。」「當憲法中的拘束性規定不再存在了，即對規範條文有意義的理解的可能性終止之處，或者是在某種解決方案與規範條文發生明確衝突之處，那麼這些地方便是憲法解釋的邊界。」根據憲法釋義學，憲法解釋須以憲法文本為依歸，不能脫離憲法框定的範圍而聽憑政治人物的擺弄，而是按照憲法解釋的法理邏輯對於各種涉憲問題作出合理判斷。
其次，防止釋憲者借道憲法的政治性「走私」的現象發生。在憲法解釋中，釋憲者的角色獨特，且任務艱巨、責任重大。他不僅要洞悉憲法文本的規範內涵，而且因其解釋可能對社會政治、經濟文化發展產生巨大影響，被喻為是社會發展的「脊樑」。正因為如此，釋憲者很容易受到來自各方面的帶有目的指向性的憲法理論的侵蝕，忘卻自身所肩負的憲法責任。如果釋憲者因憲法解釋的政治性而從事脫離憲法釋義學規範性要求的解釋，無疑是借憲法解釋之名偷偷進行的「走私」。「出於法學基本任務的要求，憲法解釋的規範主義的性質是必須堅持的。所以，我們在選擇和確定『理論導向』上是受限制的。憲法理論論證只能是對法的安定性的外在補強，而不能忘記自己的法學屬性而在政治哲學海洋中的信馬由韁。」憲法釋義學使釋憲者在從事憲法解釋時，無法藉由憲法的政治性格率性而為，必須意識到「法學仍有其應遵守的界限,因為法學必須趨向於現行法秩序的基本原則」，只能在釋義學界限內堅守憲法學陣地，因此是防止釋憲者「走私」的「枷鎖」。
再次，增強憲法解釋的邏輯性，提高憲法實施的完整性和準確度。憲法解釋的釋義學性質不僅要求釋憲者在憲法規範之內從事解釋活動，而且其釋憲行為必須符合法律解釋方法的基本規則。法教義學提供對實定法的論證，給出法律問題的解決模式，包括一切可以在法律中找到的以及法學與法律實踐為法律增加的理論規則、基本規則和原則。這使得憲法解釋不僅是一種單純說明憲法文本含義的活動，更是一個理性論證過程，從而避免釋憲者的武斷和恣意。憲法解釋學的目的是發現規範，以發現規範為目的取向的憲法解釋要求解釋過程中須有充分和嚴密的證明過程，解釋者在解釋過程中須增強分析、推理和論辯性。「如果憲法居於支配地位是因為憲法是法律，那麼憲法解釋就必須受法治的價值約束，這意味著法院必須通過一種可以重複、相當穩定且連續適用的推理過程進行解釋。」憲法釋義學的推理論證特徵在增強憲法解釋結論邏輯性的基礎上，為完整準確地實施憲法提供了助益。
二、我國憲法實施的反省與借鏡
從前文分析可知，憲法解釋在憲法實施中委實具有不容小覷的獨特作用。我國憲法實施效果不佳的現狀，與未能發揮憲法解釋在憲法實施中的作用不無干係。「反躬自省是通向美德和上帝的途徑」，反省我國憲法實施，主要目的是從中獲得有益的啟發，在自我反省的同時，考察國外憲法實施的他山之石，亦可以作為有益的借鏡，有利於探索推動憲法實施的真諦。
（一）從觀念反省到實踐反省
雖然我國已從觀念上認識到憲法實施的重要性，但只有當認識轉化為行動後才有意義，觀念反省必須通過實踐反省方能完成反省的自我超越。學界對我國憲法實施效果付之闕如的原因從不同角度進行過分析。其中對於「五四憲法」未能得到有效實施的個中緣由大致分為三類：一是人的主觀因素；二是社會客觀因素；三是制度性因素。主觀因素論者認為，人的意識尤其是國家領導人的觀念是導致五四憲法未能得到有效實施的原因所在；社會客觀因素論者主張，五四憲法沒能得到有效實施不能僅僅歸於人的因素，更不能將問題歸於個人身上，而是有其深刻的社會歷史原因。而在制度因素論者看來，五四憲法實施效果不佳是由於缺乏相應制度機制。
我們認為，我國憲法之所以未能得到有效實施，不是單個方面的原因造成的，而是多種因素綜合作用的結果。不防把這些因素歸為內部和外部兩個方面，外部因素即憲法之外的客觀因素，也就是憲法所處的複雜社會環境問題，內部因素即憲法自身存在的問題。法律實施離不開其外界環境因素的影響。與一般法律相比較，憲法的政治性使憲法實施更容易受到政治因素的干擾，執政者憲法觀念和法治意識對憲法實施構成強大挑戰。「徒法不足以自行」，此言在一定程度上反映了影響法律實施的內外因素之間的關係。從直接或表面原因來看，五四憲法未能有效實施是當時人治觀念濃厚的政治環境的必然結果。然而，從哲學關於外因與內因的關係而言，雖然外因的作用不可忽視，但外因是通過內因起作用的，內因才是事物發展變化的根據。從這個角度來說，五四憲法未能得到有效實施，最關鍵的因素還在於其自身。「別的發明讓人類學會駕馭自然，而法律的發明則讓人類學會如何駕馭自己，」人類既然理性地選擇法律治理，就說明人類願意服膺法律，在憲法實施的外部客觀因素既定的情況下，憲法實施效果無疑更大程度上取決於憲法的內部因素，也就是憲法實施機制的完備性。
目前已有學者認識到我國憲法未能得到有效實施的根源在於其自身，即憲法實施監督機制的缺失。認識到憲法實施效果欠佳源於憲法自身是恰當的，但扭轉憲法實施困局的轉機除了完善憲法實施監督機制外，還必須要有完備的憲法解釋機制。憲法實施監督是通過特定機關監察並評判各種組織或個人的行為是否符合憲法，以達到實施憲法的目的。而要判斷某個被監督的行為是否與憲法規定相一致，最終取決於作為判斷根據的憲法條文，在行為事實確定的條件下，對憲法條文的理解決定著最後的判斷結果。欲得出正確和可靠的判斷結論，必須先對相關憲法條款進行解釋說明，其解釋結論將直接決定被監督行為合憲與否。因此，判斷一種行為合憲或違憲的關鍵在於對相關憲法條文的解釋，只有在獲得正確解釋結論的前提下才能得出妥切的論斷。如果沒有對抽象憲法條款的含義作出詳細的說明和澄清，即使被監督行為事實清楚，由於作為判斷依據的相關憲法解釋結論的缺失，必然無法對被監督行為的合憲性做出明確判斷，其結果有二：一是那些可能已經違憲的行為無法受到應有的處理；二是憲法條文的內容不能付諸實施，最終導致憲法規定得不到切實執行。
例如，1955年發生的「胡風事件」是一起嚴重的違憲事件，侵犯了憲法規定的公民學術自由權利。在胡風事件中，不僅不鼓勵學術自由反而打擊學術自由，嚴重背離憲法規定。胡風文藝派別最終被定性為「反革命集團」，將學術問題上升為政治問題，普通的文藝思想之爭被拔高到政治鬥爭。如果當時建立了有效的解釋機制，注重發揮憲法解釋的作用，由釋憲機關及時澄清「文藝創作」、「學術自由」、「反革命」等語詞的基本內涵，為胡風事件提供詳細的權威性判斷依據，相關違憲侵權行為將會受到阻止，多達數千人的學術自由、人身自由權利或許會免遭侵害。但由於缺乏合理的解釋機制，未能發揮憲法解釋的作用，在無法對該事件中涉及的上述抽象憲法語詞做出明確解釋的情況下，不能對涉嫌違憲的行為做出恰當判定，致使「胡風事件」發展到反右擴大化，以政治手段處理法律問題，發展到後來諸如不按期召開全國人大會議等明目張胆的違憲事件，以至事態擴大到無法收拾的地步，「五四憲法」最終落到不宣而廢的境地。
現在我國從學界到政界都一致認識到，憲法不能僅僅充當「宣言書」的作用，而應使憲法規定得到切實實施。這種認識是一種觀念反省，觀念反省有助於改變過去對憲法價值和功能的不當定位，具有十分重要的意義。但僅僅停留在觀念反省階段是不夠的，應從觀念反省過渡到實踐反省才能真正彰顯憲法的功能。「實踐反省」是儒家反省觀的一種重要類型，其要義是，人以其行為參與社會實踐活動，再返回到其行為中對其行為進行省察，並用來指導外在實踐活動。實踐反省的精髓在於，反省活動伴隨著實踐過程，實現思與行的互動和一致。根據實踐反省理論，在反省我國憲法實施的時候，不能只是從思想意識方面改變對憲法的觀念，也不能停留在缺乏可操作性的空洞制度設計上，而應通過實實在在的解釋活動，將對憲法的觀念反省付諸社會的實踐活動中去，做到思與行合一。憲法解釋是在具體事例中闡明憲法條文含義的實踐活動，是開啟憲法實施從觀念反省到實踐反省的「金鑰匙」，能夠達到思行相合，實現從憲法觀念到憲法實踐的統一。
因此，為完成從觀念反省到實踐反省的轉變，我國憲法實施最關鍵之處在於憲法解釋機制的有效運行。雖然我國憲法所處的社會歷史環境尤其是人治思想的濃厚氛圍，對其實施帶來了較大阻力，但如果憲法自身規定了一套能推動其發揮實際作用和保障其實施的合理的解釋機制，能夠對與事件相關的憲法條文的含義作出詳細的解釋說明，為判斷行為的合憲性提供明確依據，將會使違憲行為受到應有處理，或至少會阻止違憲行為的繼續發生。反之，即使在沒有外界因素干擾的情況下，如果憲法自身缺乏完備的解釋機制，其抽象的內容仍然難以得到有效實施。此外，儘管憲法規定全國人大監督憲法實施，由於並未規定具體的解釋機制，無法對與嫌疑行為有關的憲法條文及時做出詳細的解釋說明，在作為判斷基準的相關憲法條款都無法得到澄清時，涉嫌違憲的行為就暢通無阻，給其逍遙於憲法大門之外提供了機會，在這種情況下，憲法實施無從談起。
眾所周知，違憲審查是保障憲法實施的重要制度，該制度有依賴於憲法解釋活動的展開。憲法解釋是判斷某一行為是否違憲的前提，要審查某一行為是否違憲，首先就得由有權機關就相關憲法規範的含義進行解釋。在進行違憲審查之前，必須對憲法條文的內涵作一番闡釋，它往往成為違憲審查必不可少的、甚至是決定審查結果的先導性手段。在缺乏完備的解釋機制時，對於涉嫌違憲的行為究竟是合憲還是違憲不能做出明確判斷，只能聽任其繼續發生，給恣意破壞憲法的行為打開方便之門，必將助長違憲行為不斷蔓延和泛濫，勢必徹底摧毀憲法實施的根基。
（二）他山之石的借鏡
憲法解釋作為憲法實施最關鍵的環節，得到所有憲治國家的高度重視。充分發揮憲法解釋的作用，是世界各國憲法實施最基本的途徑和經驗。從憲法發展史來看，憲法頒布之後主要是通過解釋得以實施的，憲法解釋不僅成為憲法發展最有力的手段，也是憲法實施最主要的措施。
大凡憲法解釋機制完善和憲法解釋的作用得到充分發揮的國度，其憲法都得到很好的實施。如《聯邦德國基本法》第一章規定了公民各項基本權利，但憲法並未說明「基本權」的具體內涵為何。德國聯邦憲法法院在運用相關憲法條款審理社會上發生的各種案件時，對基本權的含義做出了詳細解釋，保障了憲法相關規定的有效實施。在1958年的「呂特判決」中，認為基本權的內涵是民眾抵抗國家侵害的防衛權；在1972年的「大學特定學系入學許可名額限制」案中，主張基本權包括請求國家給付的權利；在1974年和1993年的「墮胎案」中，則宣布基本權還包括國家的保護義務。聯邦憲法法院對憲法基本權的解釋，既使抽象憲法條文在特定案件中得到具體適用，又在不改變憲法文本條件下推動憲法隨時代而發展，使憲法的內容不斷滿足社會發展的需要，避免因憲法條款的僵化而喪失存在的意義，從而能夠得到人們一體遵守和執行，有效地推動了憲法的貫徹實施。可想而知，如果沒有聯邦憲法法院對「基本權」的詳細解釋，人們對於憲法基本權這一抽象概念的內涵究竟是什麼將感到茫然不解。對於同一憲法條文或同一憲法語詞，不同的人從不同角度出發會給出不同的答案，在眾口難調之中便無法獲得統一認識，民眾在遵守和執行憲法時將會感到不知所措，憲法必將因其模糊規定無法得到具體適用和嚴格遵守，憲法實施勢必化為泡影。
又如美國憲法上的「正當法律程序」、「言論自由」、「平等保護」等規定的內涵都極為抽象、模糊，聯邦最高法院在審理相關案件時對它們的內涵進行了詳細的解釋，使它們的內容在具體化和明確化之後得以充分適用，既使刻板的憲法文本適應了日新月異的社會發展，又保障了憲法實施的良性運行。
從上述實例可以看出，通過解釋實施憲法是憲法實施的重要途徑和基本經驗。憲法解釋在現代憲法實施中佔有舉足輕重的地位，甚至成為替代憲法修改在憲法發展中的功能，如在美國，「最高法院根據公眾的要求不斷解釋憲法，從而使憲法的正式修改沒有必要。」通過憲法解釋，使既有憲法規定的內容得以明晰和強化，能夠增強人們的憲法意識，便於人們在日常社會生活中按照憲法規定進行活動；還可以澄清憲法原則性規定的具體內涵，使憲法的原則和精神得以具體化之後，能夠貫徹落實於特定的社會實踐活動之中。此外，通過憲法解釋，還可以彌補憲法漏洞，發掘憲法條款背後的隱藏含義，使立憲者未曾表達的意涵得以展現出來，從而促進憲法得到有效的貫徹實施。
三、完善我國釋憲機制的初步構想
雖然憲法解釋是憲法實施不可或缺的重要途徑，然而要發揮憲法解釋在憲法實施中的作用，還必須以完備的釋憲機製為條件。健全的釋憲機制是憲法解釋發揮作用的引擎，既是落實憲法實施制度、提高憲法實效的有力抓手和必要環節，又是憲法變遷的不竭源泉和實現憲法價值的有力保障。有學者更是認為，如果不建立足以引導國家發展與合理解決衝突的釋憲機制，經濟和政治領域的改革終將無法持續，甚至引發另一波制度解體。可見，構建完備的釋憲機制是異常重要的。
（一）完善釋憲機制的可行性
任何制度都必須與所處的社會環境相適應，釋憲機制的構建也需要相應的社會環境和制度環境的支持。當前我國釋憲機制所處的社會環境是社會轉型及其引起的社會變革。肇端於上世紀70年代末的社會轉型，使我國政治、經濟以及社會結構、社會關係都發生了劇烈變化，在此情況下，構建一種與轉型社會背景相適應的釋憲機制，既是轉型社會制度變遷的內在要求，也是發揮憲法解釋在憲法實施中的作用的必要條件。轉型期社會關係的重新整合對社會經濟文化等方面產生了重大影響和強烈衝擊，轉型社會中事關國家與社會發展的帶有根本性的制度變遷，以及社會結構調整帶來的利益和矛盾衝突，都是選擇釋憲機制路徑時不得不面對的社會現實。塞繆爾·亨廷頓認為：「人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。」由此可知，在我國社會轉型期，構建一套完備的釋憲機制，不僅可以有效維護轉型社會秩序，也可以使我們在社會轉型環境下獲得更自由的發展空間，同時為充分發揮憲法解釋在憲法實施中的作用提供良好的制度裝置。此外，從規範憲法視角來看，當前我國憲法仍屬於「轉型期憲法」，構建與轉型期憲法相適應的釋憲機制，不僅是實施「轉型期憲法」的必然要求，也是轉型社會中促進憲法轉型成功的重要驅動力。
制度環境是一系列用來建立生活、交換與分配基礎的政治、社會、法律基礎規則。轉型期釋憲機制路徑選擇的制度環境來自兩個方面：首先是轉型期社會變遷引起的制度需求。社會轉型必然引起政治、經濟文化各方面發生變革，轉型期的社會變革不僅以一種激進的、跨越式的方式進行，而且社會變革的內容與常規社會相比更為複雜和重大，從而推動迅速社會變遷。轉型期社會變遷提出了制度供給需求，如果相關制度供給不足，很可能引起轉型社會的秩序混亂，甚至引發社會失范，導致社會動蕩。其次是《香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）給轉型期釋憲機制路徑選擇提供了制度啟示。《基本法》第158條第1款規定本法的解釋權屬於全國人大常委會，該條第2款規定，全國人大常委會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋，香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。根據《憲法》第67條，釋憲權由全國人大常委會享有，在全國人大常委會授權香港特別行政區法院解釋《基本法》後，香港特別行政區法院在審理案件中對《基本法》行使一定的解釋權，成為除全國人大常委會之外行使釋憲權的又一主體。《基本法》這種釋憲權享有一元化，釋憲行為行使二元化的規定，為我國社會轉型期釋憲機制的路徑選擇提供了制度性啟示。
（二）完善釋憲機制的初步構想
以轉型期的社會環境和制度環境為基礎，完善我國釋憲機制，能為發揮憲法解釋對憲法實施的作用提供極端重要的前提條件。從我國實際出發，充分發揮憲法解釋在憲法實施中的作用，構建一種複合型釋憲機制是相對合理的選擇，即在保留現有全國人大常委會的抽象釋憲機制基礎上，建立具體釋憲機制，從而形成抽象釋憲機制和具體釋憲機制並存的複合型釋憲機制。
現行全國人大常委會的憲法解釋並不與具體個案相結合，因而屬於抽象釋憲機制，這種釋憲機制與我國全國人民代表大會制度相符合，具有一定的合理性。但由於全國人大常委會的主要職權是立法權、監督權和重大事項決定權，其立法活動是一種間接性的憲法實施，由於其並不直接參与憲法的具體實施過程，無法切實地了解憲法在具體實施過程中遇到的疑難與困惑，因此不能深刻感受到憲法解釋的必要性和緊迫性，這就使全國人大常委會缺乏解釋憲法的動力。全國人大常委會的抽象憲法解釋並非針對特定事件或具體糾紛，從實踐角度而言，這種釋憲機制至少有以下幾方面的缺陷：其一，由於憲法無法為解決特定事件或具體糾紛提供明確依據，不能滿足社會發展對憲法解釋的現實需求，使憲法解釋喪失實際意義；其二，由於憲法規定無法與實際問題相結合，滯阻憲法內容的實現通道，阻礙憲法全面和有效實施；其三，在憲法內容與社會現實相脫離的情況下，憲法不能與時俱進而處於僵化保守和落後狀態。儘管存在上述不足之處，抽象釋憲機制與我國人民代表大會的根本政治制度是相契合的，從這個意義上說，抽象釋憲機制仍有其存在的正當性基礎，不能輕言廢除。但應強調的是，保留並不意味著膠柱鼓瑟於原有制度，更不是固步自封。在我國轉型期的社會環境和制度環境支持下，對現行釋憲機制進行適當完善的要求已迫在眉睫。
為克服全國人大常委會抽象釋憲機制的弊端，應當建立能夠彌補其缺陷的具體釋憲機制。具體釋憲機制是針對特定事件或具體糾紛對相關憲法條款進行解釋的釋憲機制。在具體釋憲機制下，憲法解釋活動與具體個案相結合，可以運用憲法處理具體的實際問題，大大提高了憲法的適用性，有利於推動憲法實施和實現憲法權威，因而對於充分發揮憲法解釋的作用具有重要意義。不過，具體釋憲機制也存在一些不足，如由於憲法解釋過於分散化，有可能使同一憲法條款在不同個案中得出不同的解釋結論，不利於維護憲法的穩定性和統一性；又如，由於具體釋憲機制以發生特定事件或具體糾紛並向釋憲者提出憲法解釋的請求為前提，如果出現一些違憲現象但尚未發生具體糾紛時，就不能使違憲現象得到即時糾正，憲法解釋的作用也就無法發揮出來。
複合型釋憲機制是將抽象釋憲機制和具體釋憲機制相結合的一種釋憲機制，有利於避免單一釋憲機制固有的缺陷和不足。由於抽象釋憲機制和具體釋憲機制各自都存在一定的利弊，二者相互結合，可以取長補短，共同對發揮憲法解釋在憲法實施中的作用。因為這兩種釋憲機制下的解釋範圍和事由不同，在解釋主體、解釋的提請，以及受理與審議、解釋效力等方面都各不相同，釋憲者在相互分工前提下承擔著不同的職能，相互配合，共同行使著釋明憲法意涵的職責和使命。
抽象憲法解釋範圍是全國人大常委會有權對哪些事項進行解釋的問題。在確定全國人大常委會抽象憲法解釋的範圍時，應根據我國政治和法律文化傳統的特有國情來確定，而不能完全照搬域外的做法。借鑒域外經驗，結合我國實際，我們認為，全國人大常委會抽象憲法解釋的範圍應包括：（1）法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、行政規章、地方政府規章、國家機關聯合發布的規範性文件等是否與憲法相抵觸的事項；（2）各國家機關行使職權是否符合憲法規定的事項；（3）中央國家機關相互之間、中央國家機關與地方國家機關之間、地方國家機關相互之間行使憲法規定的職權時，發生許可權爭議的事項。
解釋事由是指在什麼情況下可以進行憲法解釋，解釋事由和解釋範圍有聯繫，也有所區別。二者的聯繫在於，解釋事由是解釋範圍內的事項發生了需要進行解釋的情況，區別在於，解釋範圍指的是釋憲者有權對哪些事項進行解釋，涉及的是憲法解釋管轄權的問題，而解釋事由指的是釋憲者基於何種原因進行憲法解釋，涉及的是引發憲法解釋的起因問題。可見，解釋範圍和解釋事由是兩個不同層面的問題，不能混同。借鑒域外經驗，結合我國實際，我們認為，全國人大常委會抽象憲法解釋的事由包括：（1）憲法的規定需要進一步明確具體含義時；（2）憲法實施中出現新的情況，需要明確適用憲法依據時；（3）有關國家機關認為法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、行政規章、地方政府規章、國家機關聯合發布的規範性文件等與憲法相抵觸，提出違憲審查的申請時；（4）國家機關行使憲法規定的職權發生憲法疑義時；（5）國家機關之間行使職權發生許可權爭議時。前面兩種情況全國人大常委會可以依職權主動進行解釋，後面三種情況全國人大常委會依申請進行解釋。抽象釋憲機制下作出的解釋結論具有一般效力和普遍適用性。
在具體釋憲機制下，憲法解釋的主體是誰？這是一個有待討論的問題。在韓大元教授等起草的《中華人民共和國憲法解釋程序法》（專家建議稿）中，第5條憲法解釋的主體是全國人大常委會，也就是說，具體憲法解釋主體和抽象憲法解釋的主體都的全國人大常委會。馬嶺教授認為，我國憲法解釋權的主體有兩個層次，一個是全國人大常委會，另一個是全國人大，前者是常態性的，後者是特殊形態的。
我們認為，具體釋憲機制下的解釋主體究竟由什麼樣的機構來承擔，要根據具體釋憲機制的性質和特點而定。從性質而言，具體釋憲機制是針對特定糾紛或具體爭議的而設立的憲法解釋機制，因而具體釋憲機制是一種常態化的釋憲機制。具體釋憲機制的性質決定了其具有不同於抽象釋憲機制的特點：一是憲法可以作為解決特定事件和裁決具體糾紛的規則，針對特定事件或具體糾紛進行解釋適用；二是提起憲法解釋的申請者只能針對與自己有關的具體糾紛或爭議申請憲法解釋；三是釋憲者針對具體的糾紛或爭議進行的憲法解釋，其解釋結果只適用於具體糾紛和爭議，不具有普遍適用性。我們認為，為了能夠使具體釋憲機制與抽象釋憲機制更好地相互取長補短，具體釋憲機制的釋憲主體應當是另行設立的專門機構。在考慮我國具體釋憲機制中的憲法解釋主體時，必須將以下兩個方面結合起來考慮：一是憲法的具體適用性，二是憲法的性質和其在法律體系中的地位。在考慮憲法的具體適用性時，需要將憲法解釋與個案相結合，這就要求憲法解釋主體不僅具有裁決個案的裁判技能，還需要有足夠的人力和充足的時間保證。在考慮憲法的性質和其在法律體系中的地位時，要求憲法解釋主體具有裁決不同於普通法律問題的屬於重大憲法問題的能力，這不僅需要釋憲者具有精深的憲法學專業知識，還需要釋憲者在社會上享有很高的地位和威望，才能勝任這一重擔。
具體憲法解釋限於特定當事人雙方之間發生權利義務爭議的場合，也就是說，「案件和爭議」限制了具體憲法解釋的範圍。根據域外國家或地區的經驗，為了有效彌補我國具體釋憲機制的缺失，我國具體憲法解釋的範圍應包括以下兩個方面：（1）法院審理案件時所適用的法律、行政法規等規範性文件抵觸憲法的事項；（2）公民或其他組織的基本權利遭受國家公權力侵犯後，窮盡其他法律手段無法獲得救濟的事項。在具體釋憲機制下，釋憲者只能依有關機關、個人或組織的申請進行解釋，有關機關或者法院在處理特定事件或審理具體案件時涉及到需要解釋憲法的場合，由專門機構解釋相關憲法條款，有關機關或法院再將該解釋結論作為處理特定事件或裁決具體案件的依據。具體釋憲機制下作出的解釋結論具有個別效力，只適用於特定的機關、組織或個人。
以上是對完善我國現行釋憲機制部分內容的初步構想。釋憲機制中還涉及到憲法解釋的提起主體和提起方式、受理與審核、審議、表決與通過、公布等諸多環節，對於這些環節的詳細內容，本文限於篇幅無法展開，我們將在後續研究中進行深入分析和詳盡探討。
四、代結語
從憲法解釋的作用和國外憲法實施的實踐經驗來看，憲法解釋是擔當憲法實施重任的不二選擇，甚至是實現憲法價值與社會事實「視域融合」必經的「獨木橋」。憲法實施是一項複雜和浩大的工程，需要一系列制度裝置的配合才能完成。其中，違憲審查制度作為維護憲法秩序的重要制度，是憲法實施所不可或缺的，在推動我國憲法實施過程中，應當加強違憲審查制度的建設，與此同時，由於「憲法解釋是憲法運行和實施的基本程序」，因此，釋憲機制就與違憲審查制度一起，構成憲法實施無法剝離的基本制度裝置。需要注意的是，憲法解釋是違憲審查的核心內容和必經途徑，如果離開憲法解釋，違憲審查制度必將無從展開，因此，構建完備和合理的釋憲機制對於違憲審查制度而言至關重要。這是由於，憲法解釋本身就是違憲審查的一個步驟和重要環節，釋憲者對憲法含義進行闡釋和說明，可以使人們明了抽象憲法條文的真實內涵，為判斷行為或規範是否違憲提供準據，因此憲法解釋在調停因對憲法意涵的分歧所造成的各種紛爭、化解憲法危機和維護憲法秩序等方面功莫大焉。正如戴維·斯特勞斯教授認為的那樣，從美國憲法第一修正案寥寥數語中找不到其所確立的原則，第一修正案的核心原則主要是由最高法院通過行動中的活的憲法得出的，即聯邦最高法院大法官通過憲法解釋的方式，使憲法簡潔模糊的語言得以清晰明朗起來，進而使其內容在現實中能夠得到有效實施。
總之，無論從憲法解釋的性質對憲法實施的影響來看，還是是從對我國憲法實施的反省和國外憲法實施的借鏡中，我們都可以得知，完備的釋憲機制是憲法解釋發揮作用的前提條件，只有建立起完備的釋憲機制，才能真正推動憲法的有效實施。因此，完善我國現行釋憲機制，是健全我國憲法實施和監督制度亟待解決的重要問題。由於釋憲機制在國家法治建設中具有舉足輕重的地位，在構建和完善我國釋憲機制時，既要考慮我國政治和法律文化傳統的具體國情，也必須考慮憲法解釋制度運行自身所具有的性質和特點，這樣才能真正發揮憲法解釋的功能，為健全憲法實施和監督制度奠定基礎。
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