中國布局鄉村振興掀上山下鄉潮，須嚴防地方政府藉機舉債及一哄而上

路透中文新聞部 沈燕

2018年立春，中國頒布了實施鄉村振興戰略的一號文件，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，用更加優惠的政策留住人才，用共建共享的機制用好人才，旨掀起新時代「上山下鄉」的新熱潮。

不過，面對這個既需要大量資金和人力投入，又需要突破現行涉及農村土地制度等各方面大改革工程中，如何守住底線，嚴防地方政府借振興鄉村之名違法違規舉債，以防止運動式的一哄而上、急於求成、大轟大鳴，顯然更需要政策制訂者們未雨綢繆。

「實施鄉村振興戰略是一項長期的歷史性任務，將伴隨著現代化建設的全過程，要管到2050年。因此，必須注意做好頂層設計，注重規劃先行、突出重點、分類實施、典型引路。」中央農村工作領導小組辦公室副主任吳宏耀在國新辦舉行的新聞發布會上稱。

他表示，要防止層層加碼、「颳風」搞運動、搞「一刀切」。比如，現在在貧困地區，鄉村振興就是要集中精力、盡銳出戰、穩紮穩打、集中力量打好精準脫貧攻堅戰，為鄉村振興打好堅實的基礎。

為此中央一號文件提出：各地區各部門要編製鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案。加強各類規劃的統籌管理和系統銜接，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系，各地要按照中央一號文件的要求，根據各地發展的現狀和需要分類有序推進鄉村振興。

吳宏耀介紹，中國正在制訂《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》。簡單說，文件是指導規劃的，規劃是落實文件的。

事實上，在制定中央一號文件的同時，國家發改委已聯合有關部門同步起草《規劃》，現在《規劃》的初稿已基本形成，正在按照程序進行報批。

中國中共中央、國務院周日發布2018年中央一號文件稱，實施鄉村振興戰略，既要不斷夯實農村經濟發展這個基礎，也要推動農村文化、治理、民生、生態等在內的鄉村發展水平的整體性提升，並明確到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成。

地方政府不得借振興鄉村之名違規舉債

從上世紀八十年代五個中央一號文件，再到新世紀以來中國連續發布15個中央一號文件，中國一共發布20個中央一號文件。尤其是新世紀以來連續15年發布中央一號文件都聚焦「三農」（農業、農村、農民），凸現「三農」問題在中國現代化進程當中「重中之重」的地位，彰顯了中國解決「三農」問題的決心。

無論是此前中國的新農村建設，抑或眼下的振興鄉村大戰略，在設立宏大目標的同時，如何確保政策落實不跑偏，防止初衷很好的政策對其它領域產生不良的外溢效應，確保政策間協調，顯然是該項大戰略必須考慮的內容。其中嚴防地方政府借鄉村振興之名違規違法舉債，在中國嚴控地方政府債務的大背景下更具現實意義。

針對鄉村振興這樣一個必須有真金白銀硬投入的大戰略，中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊提到，中央一號文件對於解決實施鄉村振興戰略「錢從哪裡來的問題」有全面的謀劃，明確提出要加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積极參与的多元投入格局。

他指出，文件明確要求確保公共財政更大力度向「三農」傾斜。公共財政首先得給力，要加快建立涉農資金整合的長效機制，發揮財政資金「四兩撥千斤」作用，通過財政資金撬動更多金融資金和社會資金投向鄉村振興。

「這一方面需要說明的是，要規範地方政府舉債融資行為，不得借鄉村振興之名違規違法變相舉債。」韓俊強調。

根據部署，下一段還要出台關於金融服務鄉村振興的指導意見，起草金融服務鄉村振興的考核評估辦法。要通過這些政策性文件把金融服務鄉村振興落到實處。

三農問題現實痛點多，改革仍是摸著石頭過河

不可否認，中國已經出台的20份一號文件對解決中國人溫飽以及農業現代化發展都功不可沒。但面對地區經濟間的不平衡，貧富差距巨大，以及現行經濟社會和城鄉間方方面面的不均衡，現實生活中涉及三農問題痛點依然很多，這場振興鄉村的大戰略仍是一場摸著石頭過河的嘗試。

韓俊提到，新形勢下深化農村土地制度改革主線仍然是處理好農民和土地的關係。隨著城市化的快速推進，現行宅基地制度存在的問題日益突出。每年有大量農民離開農村、離開土地，人口大量遷移，在農村就出現大量農房、宅基地常年閑置。

他稱，武漢市做了一個調查，到2016年底，全市1,902個行政村，農村房屋73萬套，其中長期空閑的農房佔到了15.8%。前不久去河南調研，一個216戶的村莊，常年閑置的農房和宅基地有46戶。大量的農房和宅基地閑置，任其破敗是一個很大的浪費。利用起來就是一筆很大的財富。

他表示，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權「三權分置」，即落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。這是借鑒農村承包地「三權分置」辦法，在總結有關試點縣（市）探索經驗的基礎上，提出來的一個改革需要探索的任務。當然，宅基地的「三權分置」與承包地「三權分置」會有很大的不同。

比如說，承包土地經營權，鼓勵流轉、鼓勵適度集中，宅基地就不存在鼓勵集中到少數人手裡的問題。下一步，在改革試點過程當中，需要認真的開展宅基地「三權分置」，特別是農戶宅基地資格權的法理研究。要探索宅基地「三權分置」具體形式，鼓勵各地結合發展鄉村旅遊、新產業新業態，結合下鄉返鄉創新創業等先行先試，在實踐中探索盤活利用閑置宅基地和農房增加農民財產性收入的辦法，加快形成可推廣可複製的經驗。

「坐在辦公室里是想不出辦法的，目前社會上對宅基地制度改革關注度非常高，必須準確理解中央一號文件精神。改革是要鼓勵大膽探索，看不清的問題先探索。但是，必須守住底線，探索適度放活宅基地和農民房屋使用權，不是讓城裡人「下鄉」去買房置地。」韓俊稱。

文件明確提出，一個「不得」和「兩個嚴」，即不得違規違法買賣宅基地，要嚴格實行土地的用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。同時，在城鎮化進程當中，要依法保護農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟的收益分配權，不能強迫農民以放棄宅基地使用權為前提進城落戶。（完）

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